Artículo de investigación
Ecuador: economía y política de la revolución ciudadana, evaluación preliminar
Ecuador: economics and politics of citizen revolution, preliminary assessment
Guillermo Alexander Arévalo Luna*
* Economista. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo. Magíster en Análisis de Problemas Económicos Políticos e Internacionales Contemporáneos. Especialista en Desarrollo Regional. Profesor asociado Escuela de Economía Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Tunja, Boyacá. Correo electrónico: guillermo.arevalo@uptc.edu.co.
Fecha de recepción: 22 de julio de 2014 Concepto de evaluación: 26 de agosto de 2014 Fecha de aprobación: 15 de septiembre de 2014
Resumen
Este artículo analiza algunos hechos derivados del programa de dolarización llevado a cabo en 2000 y sus efectos positivos en la estabilización macroeconómica del Ecuador, la reducción de la inflación, la tasa de interés y su impacto en la inversión, así como el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. También revisa el gasto fiscal en infraestructura económica y social, como variable complementaria de la política económica para promover el empleo, el crecimiento económico y el bienestar general de la población. El estudio concluye que la dolarización fue el soporte inicial que ayudó a la política fiscal a la obtención de importantes logros en materia de desarrollo económico y social.
Palabras clave: dolarización, estabilización, inflación, crecimiento, gasto social, política fiscal.
JEL: F 33, E 63, E 31, F 43, H 50, E 62.
Abstract
This article analyses some facts linked to dollarization program carried out in 2000 and its positive effects in macroeconomic stabilization of Ecuador, the reduction in inflation, interest rate and its impact on investment, as well as the economic growth and poverty reduction. We also review fiscal expenditure on social and economic infrastructure as additional variable of economic policy to promote economic growth, employment and general welfare of the population. This paper concludes that dollarization was the key factor to help fiscal policy to obtain economic and social development.
Keywords: dollarization, stabilization, inflation, growth, social spending, fiscal policy.
INTRODUCCIÓN
Dentro del contexto económico, político y social de América Latina de los últimos tres lustros y especialmente en países como Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y Argentina, se dio paso a nuevas posturas ideológicas y políticas, cuyo propósito fue el de experimentar con nuevos modelos de desarrollo económico con la pretensión de solucionar urgentes problemas de carácter estructural relacionados con el crecimiento, el desempleo, la lucha contra la pobreza y la inequidad del ingreso. Para la solución de tales problemas se propusieron nuevos enfoques como el "socialismo del siglo XXI" en Venezuela, Ecuador y Bolivia, con diferentes grados de intervención del Estado en la actividad económica y de construcción del socialismo, desde la búsqueda de la no intervención del mercado, como en Venezuela, hasta una combinación de este último con el Estado.
La República del Ecuador no fue ajena a tal propósito, pues los graves problemas económicos y sociales experimentados, junto con la crisis financiera de 1999, al igual que la fragilidad de los partidos políticos y la democracia, generaron las condiciones para el advenimiento en 2007 del "Socialismo del siglo XXI", objetivado en los programas de la "Revolución ciudadana y el socialismo del buen vivir" del actual mandatario Rafael Correa. Este presidente fue reelecto por votación popular, debido, al parecer, a la eficacia de su modelo para mejorar las condiciones económicas y sociales y replantear la "Matriz productiva del Ecuador". De aquí surge el interrogante que el trabajo quiere contribuir a discutir: ¿Qué factores generales contribuyeron a la eficacia del modelo ecuatoriano?
Por lo anterior, el objetivo del presente artículo es contribuir a la discusión para determinar las políticas y acciones de gobierno que llevaron al país a reducir la pobreza en 10 puntos porcentuales, mejorar la distribución del ingreso y el índice de desarrollo humano -IDH-(0724 en 2012), lograr un crecimiento promedio de 4.3 % en el periodo 20072013, democratizar la salud y educación y además generar las precondiciones para el despegue (take off) y la modernización del país en el presente milenio (Senplades, 2012).
El análisis discursivo del trabajo está guiado por el siguiente enunciado: el modelo económico-político del Ecuador del periodo 2007-2013 de la "Revolución Ciudadana", tuvo como impulsador del crecimiento económico inicial al programa de dolarización impuesto en 2000, y, con base en una propuesta de política económica cuyo principal actor es el Estado y la eficacia del gasto público, se pudo mantener el crecimiento económico inicial, el cual se plasmó en importantes logros económicos y sociales. El desarrollo del tema utiliza el análisis descriptivo con fuentes primarias representadas en discursos del presidente Correa; fuente secundarias comprendidas en revistas, periódicos y artículos teóricos sobre tópicos especializados. El avance del artículo se lleva a cabo en dos apartes principales: en el primero se aborda la fundamentación ideológica y política del actual modelo de la Revolución Ciudadana; el segundo describe y analiza la implementación económica del modelo, al igual que la estructura productiva del Ecuador. En último término se concluye que el modelo ecuatoriano ha sido relativamente exitoso.
IDEOLOGÍA Y POLÍTICA DEL MODELO ECUATORIANO
Aspectos generales
La América Latina de los últimos decenios experimentó diversos cambios en lo económico, social y político, los cuales perfilaron la actual realidad regional. Ello es evidente en los albores del siglo XXI en países como Ecuador, Bolivia, Chile, Colombia y demás naciones iberoamericanas. Con anterioridad, los mencionados países propusieron diversos esquemas de gobierno y gestión económica, así como diferentes ideologías y programas, unos dentro de lo que se denomina la democracia liberal, con creciente participación del mercado; otros de claro contraste populista y gran intervención del Estado, como los que se autodenominaron "Socialismo del siglo XXI" (Arévalo, 2008).
Los objetivos de los nuevos modelos económicos y políticos estuvieron orientados a la búsqueda del crecimiento y desarrollo nacional y la redención de la población menos favorecida, para lo cual se pusieron en marcha nuevos paradigmas y procesos de cambio social. Los nuevos esquemas de gobierno y gestión económica se nutrieron, además, de diversas fuentes ideológicas, de contenido liberal en algunos casos, en otros se impregnaron de socialdemocracia y keynesianismo a ultranza.
Algunas de las razones del viraje de América Latina a nuevos experimentos de política económica y social fueron, entre otras, la poca respuesta de los modelos imperantes en la solución de la pobreza y el reducido crecimiento económico de las diversas naciones.
En el caso ecuatoriano, un elemento importante del atraso en el desarrollo económico fue la fragmentación del sistema de partidos y su ineficacia en el papel de intermediarios entre el poder político y la población a través de bargaining o regateo.
Los partidos tradicionales y la élite del poder económico y político fueron permeados por la corrupción y el saqueo de los recursos del Estado. América Latina tampoco fue ajena a la corrupción, según se aprecia en la siguiente tabla.
De manera similar y para propiciar el crecimiento y la estabilidad macroeconómica, algunos países de la región aplicaron las recetas formuladas por el Consenso de Washington. Con ello también buscaron promover el empleo, el cambio estructural y la apertura al exterior, sin dejar de lado el equilibrio fiscal y la promoción de los sistemas de salud y educación. Las políticas aplicadas, al igual que las reformas puestas en marcha, no siempre lograron los propósitos esperados y, por lo mismo, no fue posible remediar los urgentes problemas de pobreza y marginalidad. Algunos gobiernos buscaron y aplicaron en sus respectivos países modelos económicos e ideológicos alternativos, en el caso del Ecuador a partir de 2006, el "Socialismo del siglo XXI" y la "Revolución Ciudadana", cuyos propósitos son, precisamente, favorecer el despegue económico, la industrialización y el bienestar de los ciudadanos.
"El socialismo del siglo XXI"
El Ecuador de tiempos anteriores a la presidencia de Rafael Correa se caracterizó por la permanente pobreza, la inequidad social y la ralentización del crecimiento económico. En lo político, la corrupción de las élites y del sistema de partidos hicieron frágiles las relaciones clientelares y por lo mismo abonaron el terreno para nuevos experimentos y prácticas políticas (Hurtado, 2006), y al igual que en los aspectos mencionados, las fallidas políticas públicas tampoco dieron solución final a los problemas del sistema de salud, educación y marginalidad social. La nación andina de principios del presente milenio también se caracterizó por la creciente inestabilidad y la sucesión permanente de diversos gobiernos, los cuales, antes que solucionar, profundizaron con la creciente corrupción los diversos problemas económicos, sociales y políticos de la nación ecuatoriana en sus diferentes niveles de gobierno: central, provincial y cantonal.
La inestabilidad política, en parte producto de las crisis económicas, y una elevada inflación, produjeron el derrocamiento de los expresidentes Abdalá Bucaram en 1997, Jamil Mahuad en 2000 y Lucio Gutiérrez en 2005. Este último fue depuesto del poder por lo que él mismo denominó "La Revolución de los Forajidos", movimiento político del cual hizo parte el actual presidente del Ecuador, Rafael Correa.
Con la toma del poder de Correa en 2007, su Gobierno adoptó algunos lineamientos ideológicos del llamado en ese entonces "Socialismo del Siglo XXI", concepto creado y difundido en 1996 por Heinz Dietrich Steffan (s.f), acogido por Hugo Chávez en Venezuela para su proyecto de construcción de una nueva sociedad, y también en Bolivia por Evo Morales, con el mismo propósito de empoderar a los grupos sociales marginados de la sociedad.
Es importante anotar que algunos de los principios de la filosofía política del "Socialismo del Siglo XXI fueron los fundamentos del movimiento o partido político Alianza País, del actual presidente Correa en el Ecuador. En la práctica económica, el modelo se nutre de fuentes y programas que defienden una gran intervención del Estado en la actividad económica, en consonancia con la política keynesiana que privilegia un protagonismo y rol importante del aparato gubernamental, e incluye claras posturas asistencialistas en el campo social, lo cual sitúa a Alianza País como un movimiento político con algunos tintes populistas.
En palabras de Gustavo Larrea, ministro de Gobierno e ideólogo del Socialismo del Siglo XXI y de Alianza País, con estos el gobierno quiere otorgar poder al pueblo, poder representado en todos los aspectos: económico, social y político, para llevar a cabo la "Revolución Ciudadana" en el Ecuador (2013).
Al empezar el gobierno y en sus diferentes discursos a la nación, Correa explicó lo que para él y los ideólogos se entiende como "Socialismo del Siglo XXI". Según ellos, este difiere del socialismo tradicional, pues no contempla la propiedad de los medios de producción por parte del Estado, aunque el mismo sea el pivote para impulsar la producción y el desarrollo económico del Ecuador. El Socialismo del Siglo XXI está fundamentado sobre todo en la acción colectiva y no en el individualismo, como es el caso del sistema capitalista. En este sentido, el socialismo del modelo ecuatoriano defiende la primacía de la acción social colectiva sobre el individuo y el mercado. También rechaza la lucha de clases, así como la doctrina y el fundamentalismo económico y político. De manera similar, el Socialismo del Siglo XXI del Ecuador defiende la propiedad privada aunque con fuerte regulación estatal y, por lo mismo, se aparta de la visión chavista venezolana de construir un sistema semejante al de Cuba.
La Revolución Ciudadana
De acuerdo con los ideólogos de Alianza País y Revolución Ciudadana, el desarrollo de América Latina no es el resultado de causas estructurales, más bien este tiene fundamento político o proviene de ciertas relaciones de poder impuestas por la clase gobernante en detrimento de la población menos favorecida. Por ello, si en la América hispana no cambian las relaciones de poder, no habrá desarrollo económico para las grandes mayorías. La Revolución Ciudadana lo es, siempre y cuando los legisladores y otros que toman la representación del pueblo, ya no se representan ellos mismos (Hoy, 2009).
La ideología política de la Revolución Ciudadana fue inspirada en las fuentes liberales defendidas hace más de cien años por Eloy Alfaro, las cuales se plasmaron en un movimiento político ciudadano cuyo propósito fue el de terminar con la estructura institucional de la "partidocracia" ecuatoriana. En palabras del presidente Correa (2009), La Revolución Ciudadana tiene como objetivo generar cambios radicales y profundos en las estructuras institucionales vigentes.
El proyecto se enmarca en un nuevo paradigma de organización económica, social y política, basado en el Socialismo del siglo XXI. Según Correa (2009), el proceso y la gestión económica deben guiarse por una línea heterodoxa, pero con claros visos keynesianos y sin abandonar el sistema de mercado.
El proyecto de Revolución Ciudadana persigue por diversas vías generar un cambio profundo y trascendental de las bases políticas del Estado ecuatoriano y un cambio de la Constitución, de manera que invoque principios de igualdad social, soberanía y autodeterminación. El discurso y la praxis política busca luchar por consolidar la Revolución Ciudadana, la cual consiste en un cambio radical, profundo y rápido de todo el sistema político, económico y social vigente en el Ecuador.
Los factores o causas iniciales que dieron origen a la Revolución Ciudadana fueron las malas condiciones de vida de la amplia mayoría de los ciudadanos ecuatorianos: pobreza, desigualdad y exclusión social, sin dejar de lado los grandes problemas del desempleo.
El modelo defiende resueltamente la industrialización endógena y el nacionalismo económico y, por lo tanto, practica y promueve "una sociedad con mercado, no una sociedad de mercado" (Senplades (2013).
Los fundamentos o pilares programáticos de la Revolución Ciudadana son:
Los referentes anteriores nos permiten considerar el modelo ecuatoriano como un paradigma económico-político, que parece descansar en la corriente keynesiana y su correlato político, la socialdemocracia, y por ello, dentro de la teoría económica, el esquema se halla en un punto intermedio entre capitalismo con gran participación del Estado y poco mercado, aspecto que privilegia una tendencia política de corte socialista, como lo reconocen sus propios gestores. El modelo equidista de la praxis política de izquierda-derecha, lo que facilita una democracia más incluyente con un fuerte sesgo ideológico fundado en la tercera vía propuesta por Giddens (1999) y seguida por Blair & Santos (1998) en Inglaterra, aunque con un toque marcadamente populista. Según la concepción ideológica de la tercera vía, la economía debe regirse por el principio de "mercado lo suficiente y Estado lo necesario", Blair & Santos (1998).
En consonancia con el pensamiento social demócrata, "la socialdemocracia asume el compromiso de luchar en la arena política, económica y social para moldear y transformar los intereses del capital y del estado con un paquete balanceado entre la economía de mercado y el estado de bienestar con base en reglas políticas claras" (Held, 2006).
La tercera vía constituye, además, una respuesta al neoconservadurismo-neoliberalismo y busca por ello profundizar la democracia a través de una nueva relación protagónica entre el Estado y el mercado con la sociedad civil, mediante el gasto social y la conciencia ecológica. Por ello y según los principios anteriores, la vía ecuatoriana promueve el estatismo de corte keynesiano sin capitalismo salvaje, donde el Estado es el adalid de la igualdad y la justicia social.
El proyecto de Revolución Ciudadana y el Socialismo del siglo XXI se encuentran permeados por el pensamiento y algunas prácticas neopopulistas, las cuales son complementos de la ideología y política de la tercera vía o, al menos, contribuyen a cumplir sus objetivos.
Las crisis económicas, sociales y políticas de las últimas décadas del siglo XX en América Latina sirvieron de caldo de cultivo para la búsqueda del cambio institucional, los nuevos experimentos y modalidades de gobierno y gestión económica a través de algunas posturas ideológicas difusas que hoy se denominan neopopulismo. Este fue el caso de ciertas naciones de Suramérica como Venezuela, Bolivia y Ecuador.
La respuesta neopopulista actual fue producto de la crisis provocada por la puesta en marcha de las recetas recomendadas por el Consenso de Washington en los años ochenta y noventa, las cuales no fueron eficaces para satisfacer las diversas demandas de la población en materia de crecimiento económico, bienestar, salud y educación.
El concepto de neopopulismo se utiliza actualmente para distinguir gobiernos de clara tendencia neoestatista y proteccionista, que buscan propiciar cambios en lo económico, social y político. El neopopulismo esgrime un conjunto de prácticas e ideas que dicen defender al pueblo, pero como carece de una ideología clara, su pensamiento es ecléctico (Mc Rae, 1974). El neopopulismo adopta posturas moralistas y de justicia social; por eso es un movimiento político de derecha o izquierda, aunque le favorece invocar consignas de esta última, como la aparente defensa del pueblo y los recursos naturales. El neopopulismo se aparta del mercado y, en algunos casos, va en contra de la integración económica; prefiere el proteccionismo y el desarrollo endógeno.
Según Mauffe (2005), el pueblo -como en el caso ecuatoriano- apoya las reivindicaciones neopopulistas cuando se siente defraudado por la política tradicional y siente que las instituciones no lo representan. Por tal razón, en su discurso al "pueblo" del Ecuador, el presidente Correa utiliza el concepto de partidocracia para enfrentar las clases populares contra los partidos tradicionales corruptos y según él, mafiosos, que usurpan el poder de los ciudadanos (De la Torre, 2010). Además y en concordancia con Krauze (2012), el populismo del Ecuador hostiga a los ricos (pelucones) y abomina la libertad de expresión, según lo expresan los propietarios de los medios de comunicación.
Laclau (2013), en La razón populista, defiende la reelección indefinida del presidente, como en Ecuador y Venezuela, porque lejos de ser un obstáculo, el populismo es garante de la democracia y es, simplemente, un modo de construir la política y la democracia. Por eso varios autores sostienen que la consolidación democrática en Ecuador se conjuga con esta postura ideológica.
De todo lo anterior surge una primera conclusión y es la de que con base en los lineamientos ideológicos y programáticos keynesianos y de la socialdemocracia y ciertos visos de neopopulismo, el actual mandatario del Ecuador, Rafael Correa, tres veces en la presidencia del país andino, construye un modelo económico y social que hasta el momento y a diferencia de lo que ocurre con el socialismo del siglo XXI en Venezuela, satisface las demandas sociales de la mayoría de la población ecuatoriana y, en lo económico, construye el puente para un mayor crecimiento y modernización del país, sin polarizar políticamente a la población.
ECONOMÍA Y POLÍTICA ECONÓMICA
Descripción general
El Ecuador es un país andino de diversas características propias de las naciones tropicales, con todos los pisos térmicos y diferente climatología en la serranía y zona costera.
La Republica del Ecuador es la octava economía de América Latina, si se tiene en cuenta la magnitud del producto interno bruto -PIB-. En el 2012, el PIB alcanzó un monto de $US 70.836.0 millones de dólares americanos. Su composición está representada por tres sectores fundamentales: el primario, con una participación del 21.4 %; el secundario alcanza una cifra de 25.3 % y el más importante por su tamaño, el sector de servicios, con una cifra de 58.3 %.
La estructura económica del Ecuador está poco diversificada y depende en gran medida de la producción de bienes de la agricultura, minería y pesca. Los productos típicos de la agricultura de exportación están representados por el banano, primer productor mundial; el cacao, algodón, flores, diversos frutos y productos de pan coger provenientes de las zonas frías. Los productos de exportación de la minería son el petróleo y otros minerales. De esta materia prima proviene la mayor parte de los recursos que soportan el crecimiento y la futura industrialización del Ecuador. El país sureño posee un subsector pesquero relativamente desarrollado, que procura parte importante de las divisas, además de generar empleo. Los productos de la industria pesquera de exportación son: atún, camarón, harina de pescado y otros derivados.
Por su parte, la industria produce manufacturas livianas y algunos bienes de capital; productos procesados con algún valor agregado importante y de relativa intensidad de mano de obra. También sobresale la producción de equipos y medios de transporte.
El sector terciario cubre una amplia variedad de servicios, algunos de escasa importancia; otros relacionados con las finanzas, el transporte aéreo, naviero y terrestre.
El Ecuador exporta básicamente materias primas como petróleo, derivados del petróleo y productos de la minería y agricultura. El petróleo se localiza en la región amazónica y es el motor principal que jalona la actividad productiva, además de proveer de divisas necesarias para financiar el gasto público. Por lo mismo, el crecimiento económico del país se halla estrechamente vinculado a este recurso natural.
La nación andina tiene como unidad de cuenta o moneda el dólar americano, lo cual es resultado de la política de dolarización llevada a cabo a partir de 2000. La dolarización se puso en práctica en el país para reducir la inflación galopante que en el año mencionado alcanzó el 100 % y fue parte de la gran inestabilidad macroeconómica experimentada por el país.
El Ecuador ha logrado importantes resultados en el aspecto social: el índice de desarrollo humano, IDH, mejoró en los dos últimos decenios y actualmente es de 83 puntos, puntaje bastante cercano a los de los países desarrollados y por encima del promedio de América latina. No obstante, gran parte de la población indígena del país está dentro de las más pobres de América del Sur, aspecto por el cual las últimas políticas estatales en el campo social focalizan el gasto público en el objetivo de estimular el crecimiento económico inclusivo, con progreso social, justicia y equidad (Escribano, 2012), además de logros materiales.
El sector externo experimentó las recetas del FMI en materia de apertura económica y de ajuste fiscal. Las políticas recomendadas por al Banco Mundial y el FMI puestas en práctica, no lograron los resultados esperados en la década de los 80, razón por la cual el país dio un viraje en materia de política económica a partir de 2007 con la elección del actual presidente Rafael Correa.
Inflación y dolarización
En el año 2000, la inflación del Ecuador alcanzó un tope del 100 %, (ver Figura 1), con lo cual el aumento de los precios de los bienes y servicios afectó a los grupos sociales más vulnerables de la población, por varias razones: el aumento de los precios erosiona los ingresos y el poder adquisitivo; se reduce el gasto fiscal social y se atenta contra la formación de capital humano; disminuye el consumo, lo cual afecta la demanda agregada y el ingreso nacional, aspectos que empobrecieron aún más a la población ecuatoriana y generaron inestabilidad macroeconómica, por lo cual la pobreza en Ecuador se acentúo al pasar de 34 % en 1995, al 46 % en 1998 y 56 % al terminar el siglo XX.
La estrategia de dolarización impuesta en Ecuador a principios de 2000 probó ser una herramienta exitosa. En investigaciones recientes llevadas a cabo por Edwards y Reinhert (2001) y (2003), se encontró una conexión importante entre dolarización y reducción de la inflación en varios países que la pusieron en práctica, a diferencia de lo ocurrido en los restantes, que siguieron una política ortodoxa independiente; por ello Calvo y Reinhert (2003) al igual que Harbeger (2005), recomiendan la dolarización plena para promover la estabilidad macroeconómica interna y externa y el crecimiento del producto.
La dolarización plena de 2000 promovió un mecanismo de transmisión similar a la política de control de agregados monetarios, esto es, contribuyó a reducir la tasa de interés, lo que tuvo efectos importantes en el consumo, la inversión privada y además generó una dinámica positiva dentro del sector financiero, a manera de una estrategia de quantitative easing, cuyo objetivo es facilitar el crédito, el consumo y, por esta vía, promover el crecimiento de la producción en escala general. Un mejor clima de inversión como el obtenido a partir de 2000 con la dolarización, propició mayor estabilidad macroeconómica, prerrequisito indispensable para el crecimiento de corto y mediano plazo, como ha sido evidente en el Ecuador de los cinco últimos lustros.
Como se mencionó con anterioridad, Ecuador adoptó la divisa norteamericana como moneda nacional para realizar todas las transacciones económicas y financieras y, por tal razón, el dólar se convirtió en la unidad de cuenta y depósito de valor de la población. La dolarización se puso en práctica durante el Gobierno de Jamil Mahuad, en marzo de 2000, como un medio para reducir la inflación galopante, posibilitar la estabilidad macroeconómica y evitar la pérdida total de confianza de los ecuatorianos en la política económica gubernamental y, además por la incapacidad casi total del Banco Central del Ecuador para hacer frente a los grandes ataques especulativos en contra de la moneda nacional, el sucre. En la fecha mencionada, la tasa de cambio nominal sucre-dólar alcanzó la cifra de $25.000 sucres/dólar, producto de una creciente devaluación que logró encarecer los bienes importados de primera necesidad y también de la erosión de la moneda nacional por el creciente aumento de los precios de los bienes y servicios.
Los países adoptan la plena dolarización cuando enfrentan elevados índices de inflación o anclan sus precios a otra divisa fuerte para prevenir y enfrentar crisis cambiarias recurrentes que atentan contra la estabilidad del sistema económico (Berg & Barenstein, 2000). La dolarización plena produce credibilidad y disciplina por parte de los diversos agentes económicos y, además, genera un impacto importante dentro del objetivo de reducir los precios o estabilizar la inflación, reducir las tasas de interés y aumentar la inversión pública y privada, aspectos que favorecen un entorno adecuado para el crecimiento (Carbaugh, 2009) y el desarrollo social.
La dolarización también cumple un objetivo importante en la búsqueda de la estabilidad macroeconómica, pues reduce los costos de transacción en las operaciones de compra y venta de bienes servicios y, por otro lado, contribuye a disminuir los riesgos inherentes a los aspectos monetarios y cambiarios, los cuales, una vez controlados, refuerzan la dinámica de la actividad productiva general y en particular al sector externo.
La dolarización constituye también, en la teoría y en la práctica, una solución radical para los países que enfrentan problemas en el sector externo y dentro de la balanza de pagos, dado que la misma constituye una variante de un programa o meta de régimen de tipo de cambio fijo (Mishkin, 2008) y es un mecanismo eficaz del banco central para llevar a cabo la política monetaria y cambiaria que impulsa las exportaciones, por cuanto el régimen facilita, una vez reducida la inflación, una mejor competitividad de las exportaciones. No obstante, dolarizar también significa establecer una relación de tasa de cambio con el país con el cual se ancla el sector externo, en este caso la economía de los Estados Unidos. En este sentido, la dolarización constituye un vínculo muy estrecho con la economía y moneda del país de referencia, el cual puede transmitir auges y escaladas de los ciclos económicos, incluyendo problemas recesivos.
La dolarización ha probado ser una herramienta exitosa en el control de la inflación y ello parece ser claro en el caso ecuatoriano. Investigadores como Edwards y Magdenzo (2001) encontraron una conexión importante entre dolarización y reducción del nivel de precios en los diversos países que la impusieron, a diferencia de lo que ocurrió con otros que siguieron una política monetaria independiente; por ello, la mayor parte de los economistas, recomiendan la dolarización plena.
En general, los bancos centrales y entre ellos el Banco de la República de Colombia (pág web Banrep) consideran que un nivel de inflación elevado atenta contra la población más vulnerable y en el aspecto social empobrece más a las personas de bajos recursos y perceptores de rentas como los pensionados y grupos sociales similares. Por tanto, mantener el control sobre la inflación significa contribuir a mejorar la redistribución del ingreso evitando la transferencia de riqueza de los grupos menos favorecidos a los de mayor ingreso relativo.
Los programas de dolarización, al igual que las restantes medidas de política económica, tienen ventajas pero no están exentos de costos. Así, la dolarización del Ecuador -que contribuyó a reducir la inflación del 100 % en 2000 hasta el 3 % en nuestros días y que influyó en la inversión privada vía reducción de las tasas de interés y afectó de manera positiva el crecimiento económico del país andino, al igual que redujo el desempleo y en la misma medida contribuyó, junto con las reformas tributarias llevadas a cabo por el Gobierno, a mejorar el recaudo y los ingresos del Estado para financiar el gasto fiscal- también tuvo costos asociados a la pérdida de soberanía de la política monetaria.
La pérdida del monopolio en la emisión de circulante por el Banco Central del Ecuador significó una reducción de los ingresos fiscales por el impuesto inflacionario. En consecuencia, el Estado se vio privado de los recursos del señoreaje y de la alternativa de financiar su déficit presupuestario a través del endeudamiento con el público o de la política de aumentar los impuestos (Blanchard, 2006). De otro lado y según Berg y Barenstein (2000), los bancos centrales, incluido el del Ecuador, pierden con la dolarización el atributo de la emisión y la realización de la política monetaria, es decir, la capacidad de intervenir la tasa de interés de política, la cual, a través de los mecanismos de transmisión de la política monetaria, contribuyen a promover la actividad económica. Por lo mismo, el papel del banco central se reduce a ser el de prestamista de última instancia, sin generar efectos sobre el crecimiento de corto plazo.
Por último, la dolarización significó no solo la pérdida de autonomía del banco central del Ecuador, también representa la pérdida de soberanía del Gobierno ecuatoriano en materia de política económica. Por lo anterior, el presidente Correa ha propuesto desmontar la dolarización, pero ha encontrado resistencia del sector empresarial y la ciudadanía, que aducen que la misma ha contribuido en alto grado a la estabilización macroeconómica y al crecimiento por la reducción del nivel de precios.
La política fiscal
El Ecuador puso en marcha, a partir del año 2000, un plan de estabilización macroeconómica exitoso. Una de las políticas pioneras fue la dolarización de la economía, la cual creó el campo propicio para la dinamización del aparato productivo. Otro de los pivotes para promover el crecimiento de corto plazo fue la política fiscal, que consiste en aumentar el nivel de gasto público, mejorar el recaudo tributario, las transferencias condicionales y los subsidios.
El Gobierno ecuatoriano reconoce que el actual modelo de crecimiento basado en la explotación de los recursos naturales -el petróleo- no es sostenible a largo plazo. Por lo anterior y basado en medidas de carácter fiscal de corte keynesiano, propuso y llevó a cabo la expansión del gasto público para aumentar la demanda del Gobierno y el sector privado e impulsar con ello la actividad económica del país, generar empleo e ingreso. De acuerdo con Fernández, Parejo y Rodríguez (1995), una política fiscal expansiva-reducción de los impuestos o aumento del gasto- incrementa la demanda agregada, el ingreso nacional y el empleo. Por lo mismo, la política fiscal es un gran instrumento para la estabilidad macroeconómica y el impulso al crecimiento. Igualmente, una política de subsidios mejora el consumo y acrecienta la demanda global, aparte de potenciar la demanda de inversión del sector privado.
Según la teoría, la política fiscal puede influir en el modelo económico y actuar, además, para corregir y encauzar cierto tipo de desequilibrios macroeconómicos a través de medidas discrecionales del gobierno, que impliquen cambios positivos en la actividad productiva y que actúen de manera contracíclica para restablecer el pleno empleo. La política fiscal, en este caso, debe ser selectiva y eficiente en la asignación de los recursos, pues no toda clase de gastos o impuestos tiene el mismo grado de eficacia ni promueve la actividad productiva con el mismo afecto.
Las reformas tributarias, por su lado, también son un instrumento eficaz para mejorar el recaudo y balancear el presupuesto nacional, en la medida en que estén bien diseñadas y logren los propósitos de los gestores de la política económica. Las reformas tributarias eficaces, como las que realizó el Ecuador, fortalecen el erario público y contribuyen a reducir los efectos negativos de la deuda pública.
La actividad gubernamental es de singular importancia en la vida económica y social de los países, pues el Estado provee la seguridad ciudadana y la administración de justicia, construye infraestructura económica y social, además de suplir las fallas del mercado. Keynes (2006) defiende la política intervencionista del Estado y asevera que la expansión del gasto público tiene efectos multiplicadores en la economía, por lo cual es de gran eficacia para el crecimiento de corto plazo.
En el sistema keynesiano, la demanda agregada juega un rol fundamental en la determinación del ingreso nacional, pues los cambios en los elementos autónomos del gasto, como la inversión, son factores claves que producen cambios en el ingreso de pleno empleo (Froyen, 1997).
Desde el punto de vista del conocimiento empírico disponible para mensurar los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento, economistas como Easterly y Rebelo (1993) consideran que si bien las variables fiscales son protagónicas dentro del crecimiento económico, la evidencia es escasa, por las diferentes dificultades que supone medir las variables que son determinantes del aumento del ingreso nacional, aunque en los modelos empíricos queda claro que el gasto en la provisión de infraestructura de transporte posee efectos multiplicadores que acrecientan el PIB. La causalidad entre el gasto público y el crecimiento económico es positiva, aunque Cottarelli y Jaramillo (2012) sostienen que esta es compleja por la variedad y grado de retroalimentación que existe entre ellas.
Engen y Skinner (1992) utilizaron un modelo de crecimiento que incluyó una muestra de 107 países del periodo comprendido entre 1970-1985, para determinar los efectos del gasto sobre la economía. Los resultados mostraron efectos negativos entre la acción gubernamental y la política tributaria. No obstante, la evidencia en favor de la conexión de estas variables con el crecimiento económico es abundante. Aquí suponemos que no es la cantidad de gasto, sino la calidad de este, la clave determinante del desarrollo; entendido este último como la capacidad para promover el bienestar social. Lo mismo puede ocurrir con la política tributaria: los impuestos marginales altos para la actividad privada son ineficaces, pues desalientan la demanda de inversión o de consumo de bienes durables, como en el caso de los impuestos regresivos y reducen, además, los ingresos fiscales, con lo cual se puede afectar de manera negativa el gasto social.
En Ecuador, los ingresos fiscales dependen en su mayor parte de la volatilidad de los precios del petróleo en el mercado internacional. El petróleo constituye el primer recurso de exportación y la fuente primaria y esencial de los ingresos tributarios. Por lo mismo y en razón de la vulnerabilidad del ingreso y gasto estatal, el Gobierno buscó mejorar los ingresos de la nación mediante reformas tributarias que redujeron la evasión y elusión y permitieron el aumento del recaudo, objetivo que se viene cumpliendo durante la vigencia del actual mandato presidencial.
En cuanto al gasto público, el Gobierno busca no solo aumentar su volumen sino mejorar su asignación, de manera que el impacto sobre la actividad productiva genere crecimiento de largo plazo con claras evidencias distributivas en el campo social. Para lograr tales propósitos, el Gobierno encauza importantes recursos a la construcción de infraestructura económica y social, de forma que sirvan como fuerza motriz para la transformación de la estructura productiva y el cambio social. En este sentido y después de asumir el poder el presidente Correa, en enero de 2007, se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo 2008-2010, "Plan para la Revolución Ciudadana". Posteriormente propuso el Plan Nacional Para el Buen Vivir 2009- 2013. En ambos programas se toman como ejes modulares del crecimiento y desarrollo del país, los siguientes:
Los objetivos anteriores inscritos en los planes de desarrollo se logran como fruto de la expansión fiscal y los recursos de las reformas tributarias fundamentadas en la ampliación de la base gravable, la eficiencia del recaudo y el gasto público. además del ingreso petrolero.
Como se puede observar en la Figura 3, el aumento de la inversión del sector público no financiero de los años 2006-2013 en los rubros anotados, ha sido muy importante y se dobló en el periodo considerado.
El gasto fiscal previo a la presidencia de Rafael Correa, en el periodo 2000-2006, ascendió a $USD 47.883 millones, y durante el periodo 2007-2013 de su mandato alcanzó la cifra de $USD 129.277 millones, lo que significa que este se multiplicó por 2.7 veces. La cantidad de gasto público del segundo periodo representa el 36.0 % del PIB, con relación a los datos del año base 2007. Si, al contrario, se toman las estadísticas con base en el año 2000 del Banco Central del Ecuador, BCE, en 2011 el gasto fiscal asciende al 43.3 % del PIB, el doble de la cifra de 2006, que alcanzó el 23.6 % del producto nacional. De acuerdo con la CEPAL (2012), el gasto fiscal del Ecuador con relación al producto interno bruto es el más elevado de América Latina, según puede confrontarse con los datos del siguiente cuadro.
Con los datos de la tabla anterior resulta fácil inferir con la CEPAL que el Ecuador es uno de los países con más peso del sector público, en relación con el PIB, pues el gasto fiscal de 2012 equivale al 30.5 % del PIB y el de América Latina a 22.9 %. Lo anterior está en sintonía con el modelo estatista propuesto y defendido por el actual mandatario, con la ideología y planteamiento programáticos de la socialdemocracia.
Se puede extraer una conclusión adicional sobre los resultados de la política del gasto público y es la de que a pesar de los indudables avances del Ecuador en la última década en materia de infraestructura económica y social, el modelo no resulta muy sugerente en cuanto a los resultados del crecimiento, pues, países como Panamá, Paraguay e incluso Colombia, alcanzan cifras superiores o semejantes, a pesar de que la participación del Estado en la actividad económica es menor. Además, el crecimiento promedio del Ecuador en el periodo 2000-2006, anterior a la presidencia actual, fue del 4.3 %, similar al del periodo 2007-2012, cuando alcanzó una cifra igual, pese a que los recursos fiscales disponibles y el precio del petróleo fueron superiores.
Con lo anterior coincide Alberto León (2014), quien afirma que los logros del Ecuador en materia de la reducción de la pobreza, acceso a la educación y construcción de infraestructura son incuestionables. Sin embargo, menciona que Perú y Panamá también hicieron sus propios milagros con los que lograron tasas de crecimiento mayores y redujeron la pobreza en mayor magnitud, sin utilizar modelos "heterodoxos" para mejorar el recaudo fiscal, semejantes a los del Ecuador que, en el 2006, expropió sin compensación los activos de la multinacional Occidental y recaudó con ello $US 3.285 millones, y sin necesidad de renegar del pago de la deuda externa por considerarla "ilegal e ilegítima".
También resulta necesario mencionar que los datos sobre crecimiento y gasto público anteriores parecen sugerir que la política de dolarización en el 2000 contribuyó no solo a morigerar la crisis financiera del Ecuador y lograr la estabilización macroeconómica, sino también a posibilitar el crecimiento del país, gracias a la reducción de la inflación, las tasas de interés y su correlato el aumento del consumo y la inversión; finalmente también aumentó la demanda agregada y el PIB del país andino. Cabe mencionar que todavía no existe evidencia empírica que confirme la anterior observación. Con todo, los efectos de la dolarización sobre el crecimiento del producto son indudables.
El aumento del gasto público en el periodo 2006-2013 se financió con los recursos provenientes del incremento de los ingresos del sector petrolero, y el aumento del recaudo tributario provino de las reformas tributarias emprendidas a partir de 2007. Los ingresos fiscales crecieron de manera significativa y se convirtieron en el motor del crecimiento ecuatoriano, ya que alcanzaron la cifra promedio de América Latina e incluso, la tendencia aumentó a pesar de la crisis financiera internacional de 2009. de acuerdo con los datos estadísticos tributarios de la OCDE para el Ecuador.
Los recursos fiscales provienen en su mayor parte del impuesto al consumo, IVA, e impuesto al ingreso y en menor medida de las contribuciones a la seguridad social y otros impuestos derivados como los aranceles al comercio exterior.
La siguiente tabla muestra los ingresos tributarios comparativos del Gobierno Nacional Central GNC de América Latina, donde sobresale el ingreso fiscal del Ecuador en el periodo 1994-2009.
El total del gasto público en el periodo 2003-2006 ascendió a $USD 47.883 millones con un aumento significativo en el periodo 2007-2013, según se mencionó anteriormente.
¿En qué gasta el Ecuador?
El Gobierno actual busca no solo aumentar la cantidad de gasto público sino mejorar su calidad en obras de beneficio económico y social. Para lograr este objetivo se canalizan importantes recursos a la construcción de infraestructura económica y social, de manera que sirvan como pivotes para la transformación de la "matriz productiva" y el crecimiento inclusivo, pues el modelo basado en el petróleo no es sostenible a largo plazo. Se trata de aumentar la formación bruta de capital, FBK, y crear los prerrequisitos para el despegue de la industrialización del país. Igualmente, con la inversión en infraestructura social se quiere mejorar la oferta de capital humano, complemento del capital físico en la propuesta de crecer y redistribuir el ingreso nacional para lograr un desarrollo con más democracia.
Los avances extraordinarios en infraestructura económica se ven plasmados en la oferta de nuevas redes de carreteras y autopistas, telecomunicaciones, electricidad y aeropuertos (Revista Dinero, 2014).
La economía regional pone énfasis en la oferta de infraestructura como medio para mejorar la conectividad de los diversos mercados y propiciar la aparición de economías de aglomeración y de escala que reduzcan los costos de producción y transacción y tengan efecto sobre el empleo. La construcción de redes de carreteras reduce los precios de los bienes finales, con lo cual aumenta su consumo y mejora la demanda agregada.
El gasto público en infraestructura regional se interesa también en mejorar las telecomunicaciones, la construcción de puertos, hidroeléctricas, obras de riego, infraestructura sanitaria y vivienda, todo ello para mejorar la competitividad del país en el concierto internacional.
Los gastos gubernamentales promueven el cambio social que contribuye a la reducción de la pobreza y mejora el bienestar colectivo. Por eso, el Gobierno ecuatoriano destina importantes recursos a la educación y salud en procura de que la población joven mejore sus ingresos futuros, dado que la salud y educación aumentan el capital humano.
La evidencia empírica internacional y los estudios de Fan, Hazell y Thorat (2006) muestran que la inversión social en educación y salud en India tuvo impactos favorables a largo plazo. Los hallazgos sobre el m ismo aspe cto de Mosle y, Hudson y Verschoor (2004) confirman los resultados.
En Ecuador, la construcción de modernas instalaciones de educación primaria, secundaria y superior han permitido mejorar la escolaridad y reducir la tasa de analfabetismo, además de preparar los recursos humanos para enfrentar los retos tecnológicos del presente milenio.
CONCLUSIONES
El Ecuador de tiempos anteriores al siglo XXI se caracterizó por la desigualdad económica y social, pues el capital estaba altamente concentrado y las oportunidades para la población más vulnerable eran casi inexistentes, lo cual generó gran descontento social. Lo anterior aunado con la crisis financiera, la inflación y la enorme inestabilidad política hicieron propicio el objetivo de conseguir la equidad, la justicia social, y el crecimiento económico para mejorar las condiciones de los más pobres. Así surge y se establece en el año 2007 la Revolución Ciudadana, con el ánimo de "refundar el Estado Ecuatoriano y consolidar el proyecto social de construir el Socialismo del Buen Vivir", el cual se sustenta en el ser humano, la vida y la naturaleza.
El Socialismo del siglo XXI y del Buen Vivir antepone al ser humano sobre el capital y hace del Estado el motor de desarrollo para construir una sociedad incluyente, justa y solidaría, según los principios de una sana democracia, y pone al hombre ecuatoriano como el centro de la atención política y económica.
La Revolución Ciudadana se estableció en la nación andina en enero de 2007 y aprovechó y mantuvo los resultados del programa de dolarización del 2000, el cual tuvo éxito en la reducción de la inflación, consolidación de la estabilidad macroeconómica y el crecimiento.
La decisión de dolarizar una economía como la ecuatoriana no estuvo exenta de generar aspectos desfavorables en materia monetaria y cambiaria.
En aspectos monetarios, el Banco Central del Ecuador perdió la autonomía monetaria y la cedió a las decisiones de política de la Reserva Federal, FED, institución que emite y controla la cantidad de moneda en circulación en los Estados Unidos, al igual que determina la tasa de interés de política y el control de la inflación, aspectos que influyen en el crecimiento económico tanto del país origen de la moneda como en el país que dolariza. Igualmente y en materia cambiaria, el Ecuador ya no tiene la potestad de regular la tasa de cambio, pues ya no es su propio banco central el que determina la tasa de interés y, por la misma razón, tampoco tiene la decisión de devaluar para aumentar su margen de competitividad en el sector externo.
El nuevo plan de desarrollo, el "Socialismo del Buen Vivir", se fundamenta en la enorme magnitud y eficiencia del gasto público y hace del mismo y del papel del Estado en la economía, las fuerzas motrices para relanzar el proyecto de construcción económica y social que ubique al Ecuador de cara a la industrialización del actual milenio.
Los resultados del modelo político y social se materializan en grandes y modernas obras de infraestructura económica representada en enormes redes de autopistas y carreteras, puertos, aeropuertos y programas de energía y comunicaciones, que han permitido al Ecuador mejorar en competitividad dentro del concierto económico internacional.
Por su lado, el enorme gasto social del modelo hace énfasis en una política más redistributiva en favor de los más pobres, y los resultados se traducen en el mejoramiento del índice de desarrollo humano, la reducción de la desigualdad y la pobreza, por un mayor acceso a la educación y salud.
Con lo anterior se consolidó un sistema económico y social más democrático e incluyente, que favoreció la estabilidad política del actual régimen.
No obstante, el actual modelo presenta una fragilidad extrema a largo plazo, pues se sustenta en los precios de los recursos naturales de exportación, en especial del petróleo, que se caracteriza por la gran volatilidad internacional de los precios. Igualmente, la magnitud del gasto público acrecienta el déficit fiscal y la deuda, los cuales pueden convertirse en la carga explosiva que termine con el modelo de crecimiento.
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