Economía y política del modelo boliviano 2006-2014: evaluación preliminar
Economics and politics of the bolivian model 2006-2014: preliminary assessment
Economia e política bolívia 2006-2014 modelo: avaliação preliminar
Guillermo Alexander Arévalo Luna*
* Economista. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo. Magíster en Análisis de Problemas Económicos Políticos e Internacionales Contemporáneos. Especialista en Desarrollo Regional. Profesor asociado a la Escuela de Economía Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Tunja, Colombia. Dirección postal: Carrera 1eN° 41a-28, Tunja, Colombia. Correo electrónico: guillermo.arevalo@uptc.edu.co
Fecha de recepción: 4 de septiembre de 2015 Concepto de evaluación: 17 de noviembre de 2015 Fecha de aprobación: 9 de diciembre de 2015
Resumen
Bolivia sufrió un profundo cambio socioeconómico y político en el periodo 2006-2014, pasó de un modelo de crecimiento liberal a uno de economía mixta, donde el Gobierno juega un papel muy relevante en la economía. El Estado tiene un control completo de los recursos económicos y principales ingresos de la industria. El excedente generado por los commodities contribuyó a la política de distribución de ingreso y además fue utilizado para la lucha contra la pobreza a través de una mejor educación y salud. El modelo macroeconómico fue exitoso: la economía boliviana creció a una tasa promedio de 4.6 % anual durante el periodo 2006-2014 y registró un superávit fiscal, un balance comercial positivo y un aumento en el volumen de reservas internacionales. Además, el país goza de estabilidad macroeconómica y baja inflación.
Palabras clave: modelo económico, crecimiento económico, Gobierno, recursos naturales, política económica, macroeconomia, pobreza, inflación.
Clasificación JEL: D72, F43, N4, L72, E6, I3, P24.
Abstract
Bolivia suffered a profound political and socioeconomic change within the period 2006- 2014, shifted from a liberal development model to a mixed economy. The State has a complete control of economic resources and main incomes of industry. The surplus generated by commodities contributed to the income distribution policy and also was used for fighting against poverty by a better education and health. The macroeconomic model was successful: the Bolivian economy grew at an average rate of 4.6% yearly during the period 2006-2014 and registered a fiscal surplus, a positive trade balance and an increase in the volume of international reserves. Now the country has macroeconomic stability and low inflation.
Keywords: economic model, economic growth, government, natural resources, economic policy, macroeconomics, poverty, inflation.
Resumo
Bolívia sofreu uma mudança socio-económica e política profunda no período de 2006-2014, passou por um modelo de crescimento liberal para um de economia mista onde o governo desempenha um papel importante na economia. O Estado tem o controle completo sobre os recursos econômicos e maior receita da indústria. O superávit gerado por mercadorias contribuiu para a política de distribuição de renda e também foi usado para a redução da pobreza através da melhoria da educação e saúde. O modelo macroeconômico foi bem-sucedida: a economia boliviana cresceu a uma taxa média anual de 4,6% durante o período de 2006 a 2014 e registou um excedente fiscal, uma balança comercial positiva e um aumento no volume de reservas internacionais. O país goza de estabilidade macroeconómica e de baixa inflação.
Palavras Chaves: Modelo económico, Crescimento económico, Governo, Recursos naturais, Politica económica, Macroeconomia, Pobreza, Inflação.
INTRODUCCIÓN
América Latina sufrió grandes cambios económicos, sociales y políticos durante las últimas tres décadas, transformaciones que dieron paso a nuevos paradigmas y posturas políticas e ideológicas, en particular en las naciones de América del Sur como Venezuela, Ecuador y Bolivia y en alguna forma en Argentina, para citar algunas. En parte de las naciones mencionadas hubo importantes avances en favor de los grupos sociales menos favorecidos; en otras se dio un retroceso en materia de cambio político, económico y social, afectando con ello el desarrollo de la democracia.
Es evidente que en los países mencionados y en general en América Latina subsisten todavía grandes inequidades en el campo económico, social y político, algunas de ellas heredadas y otras como consecuencia de los modelos impuestos en cada una de las naciones o de la insuficiencia de la estructura económica para favorecer el cambio técnico y la transformación del entable industrial. Por ello y a fin de solucionar los ingentes problemas, los nuevos gobiernos en el poder, previa la contienda política, propusieron y aplicaron diversos esquemas de cambio económico, político y social, con el objetivo de lograr la redención de los grupos menos favorecidos de la sociedad. Los nuevos esquemas de praxis política y económica propuesta incluyeron desde el "Socialismo del Siglo XXI" en Venezuela, hasta modelos de democracia liberal y economía estatista, de acuerdo con los principios de la socialdemocracia y variantes keynesianas.
Bolivia es uno de los países con un nuevo enfoque del desarrollo económico. La nación andina, al igual que sus pares vecinos, sufre todavía de enormes inequidades en la pobreza y mala distribución del ingreso, atraso económico con reducida industrialización. Estas son algunas de las razones por las cuales el actual mandatario, Evo Morales, puso en práctica un nuevo modelo de desarrollo económico y social inclusivo donde son, en parte, las masas populares los agentes protagónicos de "la nueva sociedad".
El nuevo modelo económico y social de Bolivia ha sido exitoso y se traduce en grandes y reconocidos logros en materia de crecimiento económico y cambio sociopolítico. El crecimiento económico sobrepasa el 5 % anual en promedio durante los últimos ocho años; también son tangibles los nuevos acervos de capital representados en nueva infraestructura económica y de comunicaciones. En materia social es claro el avance en educación y salud, la reducción de la pobreza y el empoderamiento de los grupos sociales menos favorecidos. De igual forma, el manejo macroeconómico ortodoxo y prudente le permitió al Gobierno reducir la deuda externa, aumentar las reservas internacionales y el ahorro nacional, previo el ajuste de las cuentas fiscales.
Precisamente los objetivos del presente análisis buscan explicar o resolver los siguientes interrogantes: ¿cómo contribuyó la estabilidad política al desarrollo económico y social en Bolivia? ¿cuál es la concepción ideológico-política del modelo y el papel del Estado en la economía? ¿cuál fue el papel de la política económica y social en el éxito del modelo? ¿todo lo anterior se tradujo en aumentos de bienestar ciudadano y en particular de los grupos sociales menos favorecidos?
Es conveniente destacar que no abundan los estudios sobre Bolivia y menos los trabajos empíricos que revisen la interrelación de las diversas variables del conjunto del sistema. La razón: el país andino no cuenta con información estadística de primer nivel, debido a las propias características de una nación con visos capitalistas combinados con modos de producción feudales.
El desarrollo se guía por el siguiente enunciado: el crecimiento económico y el éxito del modelo boliviano descansan en la estabilidad política alcanzada, los altos precios de las materias primas de exportación y su control por parte del Estado, además de la eficacia de la política económica y social que dinamiza la demanda interna. El método de análisis es descriptivo; las fuentes de información son de carácter primario como entrevistas y discursos; informes de coyuntura y estadísticas del Banco Central de Bolivia y Ministerio de Economía y Planificación; libros y revistas especializadas sobre la realidad boliviana.
La contribución del trabajo reside en combinar el análisis económico y político para entender en conjunto la realidad boliviana. El tema se desarrolla como sigue: en la primera parte se revisan los antecedentes económicos y políticos, luego se aborda la estructura económica del país y el modelo propuesto. En la tercera parte se analiza la política económica y social para, finalmente, extraer los resultados.
ANTECEDENTES
Antecedentes económicos
La economía boliviana de los años setenta, al igual que en los años recientes tuvo una gran bonanza gracias a los buenos precios de las materias primas de base exportación: petróleo, estaño, coca, níquel, gas natural y productos similares. Sin embargo y por razones de la coyuntura internacional, al igual que ahora, los precios de los commodities se redujeron de manera drástica, lo que trajo consigo la baja de los recaudos del Estado en materia de aranceles e impuestos. Los gastos del Gobierno y la deuda pública no dejaron de crecer lo que llevó al país a un enorme déficit de presupuesto e intranquilidad de los acreedores internacionales, quienes redujeron los préstamos dada la incertidumbre de que el país entrara en una default y no pudiera cumplir con los compromisos financieros internacionales. El elevado déficit de presupuesto también aumentó por retardos entre la causación de los impuestos y el recaudo, según el denominado efecto Tanzi-Olivera.
Por su parte, la caída de los ingresos estatales propició grandes y permanentes emisiones de dinero a cargo del Banco Central de Bolivia y como efecto de ello se desencadenó una gran espiral inflacionaria que llegó incluso a niveles de 25.000 % cuando esta se tradujo en hiperinflación (Fisher & Dornbusch, 2004) y el déficit de presupuesto alcanzó niveles de 31.6 % (Blanchard, 2006).
La inflación recurrente de este periodo produjo devaluaciones periódicas de la moneda boliviana y ambas aumentaron la pobreza del país en el orden interno e internacional. Las devaluaciones permanentes encarecieron la importación de los bienes de capital y las materias primas necesarias para alimentar la industria nacional, aspectos que afectaron el empleo y la competitividad interna. El gran déficit de presupuesto entre 1981-1986 (Tabla 1), generó cuantiosas emisiones monetarias las cuales, como se dijo, se volvieron galopantes y terminaron en hiperinflaciones con graves efectos sobre la economía y el bienestar de la población.
La teoría y la evidencia empírica señala los enormes costos económieos y sociales de la inflación. En lo económico la inflación genera incertidumbre porque afecta el sistema de precios, reduce la inversión, aumenta el desempleo y ralentiza la actividad económica. El desempleo y los elevados precios de los bienes y servicios provocan descontento social e inestabilidad política. Bolivia no fue ajena a estos fenómenos; por el contrario, la pobreza y el aumento de la marginalidad social generaron el caldo de cultivo para el advenimiento de nuevas posturas ideológicas.
La combinación de déficit presupuestario, reducción del PIB y la hiperinflación, motivaron la desestabilización macroeconómica y esta impuso la necesidad imperiosa de la "terapia de choque" en 1985. En la terapia de choque se impusieron medidas de devaluación, reforma fiscal y aumentos de los precios de los bienes y servicios ofertados por el sector público, además de políticas monetarias restrictivas. En materia fiscal se aumentaron los impuestos y se redujo el gasto público. También se llevó a cabo un plan de privatización de los activos estatales, de acuerdo con las recetas del FMI y el Banco Mundial. Los resultados se tradujeron en la estabilización del tipo de cambio y la reducción de la inflación la cual bajo de 50 % al 10 % en 1989.
Sin embargo, los programas de "ajuste" significaron graves sacrificios para la población y llevaron a grandes conmociones sociales. Las antiguas rivalidades de las élites económicas y políticas dieron paso a nuevos conflictos que causaron el caos a tal grado que entre 1979 y 1985 Bolivia tuvo 12 presidentes y el primer presidente civil en un periodo de 18 años.
LA POLÍTICA
Como producto de la insatisfacción popular generada en la década de los ochenta, a mediados de la misma aparece la figura de Evo Morales y el Movimiento al Socialismo, MAS. Este movimiento estuvo impregnado de una ideología y principios provenientes de fuentes diversas que incluyen el indigenismo, bolivarianismo y nacionalismo. En periodos posteriores adopta posiciones propias de la ideología socialista. El MAS lideró las protestas sociales de los grupos marginados de Bolivia que incluyeron al grupo de los cocaleros; luego dio un paso adelante y se comprometió a luchar por la reivindicación de los indígenas con posturas en contra de la burguesía. El MAS buscó y consiguió el objetivo de llenar el vacío del sistema partidista a través de su contribución a la erosión de los principios de la democracia liberal.
Su propósito inicial también incluyó la mediación entre el colectivo social y el poder establecido mediante una relación clientelar de singular eficacia, pues, actualmente se confunde con el propio cuerpo económico en el poder.
Después de 1999, el MAS adopta consignas propias del "Socialismo del Siglo XXI", concepto expuesto por primera vez por Steffan (s.f), en el año mencionado. Según Steffanoni (2006), el liderazgo de Evo Morales está mediado por una multiplicidad de organizaciones corporativas y diferentes movimientos sociales ante los cuales debe rendir cuentas según una versión boliviana denominada "mandar obedeciendo".
En otro contexto y en la década de los noventa, Bolivia alcanzó a liderar en América Latina las reformas de segunda generación del Consenso de Washington, con medidas de política como la descentralización y la participación popular; la política de tierras y la seguridad social, sin dejar de lado su interés por la reforma educativa. Lo anterior facilitó la gestión de una mayor conciencia ciudadana y participación política de los grupos sociales, aspectos que hicieron más fácil su influencia en el poder político, en la economía y los derechos comunitarios, con lo cual se dio un golpe a la partidocracia y a la "democracia pactada", (Aparicio, 2007). De lo anterior se infiere el interés del MAS de promover las reformas sociales y políticas para lograr la igualdad de los campesinos e indígenas mediante programas desarrollistas pero con justica social. Sin embargo y como se verá más adelante, aunque el discurso del MAS va en contra de la élite política y económica tradicional, en la práctica defiende lo que el mismo grupo denomina "capitalismo andino", con un lema: economía de mercado, desarrollismo y proteccionismo. En palabras de Ways (2014), los principios ideológicos generales del MAS son el resultado de la amalgama o mezcla de bolivarianismo, populismo peronista, socialismo castrista y culto estalinista y en la práctica la política económica se ubica en los principios de la socialdemocracia y el keynesianismo: fuerte intervención del Estado y capitalismo dirigido
En suma, la práctica económica del modelo es de derecha aunque el discurso político sea de izquierda y pretenda expresarse según los siguientes principios de la Tabla 2.
Es importante mencionar que mientras en Venezuela hace aguas el "Socialismo del Siglo XXI", como producto de una política contraria a la de las economías del mercado, no ocurre lo mismo en Ecuador y Bolivia. Los países andinos protagonizaron un crecimiento económico y desarrollo social notables en la última década. La razón de fondo: en Venezuela primó el discurso ideológico del socialismo del siglo XXI sobre la economía. En Ecuador y Bolivia fue más relevante la economía que la ideología. El resultado: Venezuela propició el antagonismo y la polaridad política con resultados nefastos en la sociedad. Bolivia facilitó la cohesión social y evitó la confrontación con lo cual dio paso a la estabilidad política, factor que abonó el camino para el éxito de la política económica.
ESTRUCTURA ECONÓMICA Y FUNDAMENTOS DE MODELO BOLIVIANO
Estructura económica
Bolivia es un país mediterráneo, sin salida al Atlántico ni al Pacífico, aspecto que limita su comercio exterior y mina su potencial de crecimiento económico. El país tiene fronteras con economías muy prósperas de América del Sur como son las de Brasil y Argentina.
La nación andina se caracteriza por ser la economía más pobre de América Latina y el Caribe, después de Haití. El desarrollo económico del país es bastante precario y la actividad productiva se remite a la explotación de la agricultura de muy baja productividad, según patrones ancestrales, con excepción de algunos cultivos comerciales de soya y caña de azúcar. Por su parte la actividad extractiva es muy importante y gran generadora de divisas; está representada en gas y minería intensivos en capital. El sector industrial produce bienes de relativo bajo valor agregado y por lo mismo se puede afirmar que, en conjunto, la estructura económica boliviana es frágil, poco diversificada y con productividad heterogénea. La tabla 3 muestra una visión de conjunto.
El modelo económico
La economía de un país es un conjunto de interrelaciones entre sectores y variables que hacen de ella una máquina muy compleja. El funcionamiento de esta y las transformaciones que deban hacerse en ella se pueden describir y bosquejar mediante los modelos económicos. Con los modelos es fácil mostrar la forma como se obtienen y organizan los recursos físicos, financieros y humanos para obtener de ellos determinados resultados a corto, medio y largo plazo. Los modelos económicos son, de esta forma, simplificaciones de la realidad (Taylor & Weerapana, 2011), y se llevan a la práctica por los gestores de la política económica en consonancia con algunos principios rectores de corte político e ideológico en los cuales subyace la triada: más Estado y menos mercado; más mercado y menos Estado o más mercado y mejor Estado.
El modelo económico boliviano ha sido reconocido y elogiado por diversas instituciones que incluyen el Banco Mundial, el BID, y el Fondo Monetario Internacional FMI, gracias a la bondad de sus resultados en el campo económico y social.
Una de las figuras claves del buen desempeño y éxito del modelo denominado Nuevo Modelo Económico, Social Comunitario y Productivo es, sin duda, la del actual ministro de Hacienda Alberto Arce Acosta, principal ideólogo, gestor y protagonista de la política económica de Bolivia.
El modelo boliviano persigue diversos propósitos y según la concepción del mismo y sus autores, los principios objetivos por alcanzar son los siguientes:
Como se puede observar, el modelo se ubica dentro de la ortodoxia keynesiana donde las variables principales son el consumo doméstico, el papel del sector privado en la inversión como gran propulsor de la actividad económica y el Estado mediante la política fiscal representada en el gasto público. Lo singular del modelo es el mayor peso del sector gubernamental y su fortaleza política para administrar los recursos naturales en favor de los diversos grupos sociales del país. Desde el punto de vista político el mayor protagonismo del Estado es vital para impulsar las reivindicaciones sociales dentro de un esquema con muchos visos de socialdemocracia con fundamento en los postulados de Giddens (1999) y Santos (1999), aunque de una manera más profunda que en el caso colombiano y cerca de la práctica económica del Ecuador ( Arévalo, 2014).
Para estimular la demanda interna fue crucial el crédito barato y fácil que permitió impulsar el consumo y la inversión privada, en consonancia con las políticas del Banco Central de Bolivia (2010).
Los objetivos precedentes se consiguieron poniendo en práctica determinadas estrategias que para el caso boliviano se resumen en:
Resulta importante anotar que parte de las políticas y estrategias enunciadas tiene defensores importantes como Robinson, Kaldor y Thirwall por ser instrumentos importantes para morigerar los ciclos económicos y propiciar una relativa y permanente estabilidad macroeconómica, la cual, aunada a la estabilidad política, propicia un campo abonado y fructífero en el objetivo de alcanzar el crecimiento inclusivo.
En síntesis, el nuevo modelo identifica dos pilares: un sector estratégico generador de excedentes y uno generador de ingresos y empleo a cargo del Estado.
Son cuatro los sectores estratégicos generadores de excedentes: hidrocarburos, electricidad, recursos del medio ambiente y minerales.
Los sectores que lideran el empleo son la industria, la vivienda, la agricultura y el turismo.
El Estado es el agente redistribuidor de los excedentes a través de diversos programas sociales para combatir la pobreza. Se busca que Bolivia no dependa de la exportación de commodities; más bien se quiere impulsar un país industrializado con una matriz productiva diversificada donde el Estado es el promotor de la economía plural.
POLÍTICA ECONÓMICA DEL MODELO BOLIVIANO
Política monetaria, cambiaria e inflación
Las políticas monetaria y fiscal son dos herramientas importantes de la política económica de los países con economía de mercado. Con ellas se busca promover el crecimiento económico, el empleo y el bienestar socioeconómico a corto y medio plazo (Mankiw, 2003; Fernández & Parejo, 1995; Cuadrado & Mancha, 1995).
El control de los precios y una reducida inflación son dos aspectos vitales de la estabilización macroeconómica y el crecimiento. Una baja tasa de inflación alienta la inversión pública y privada, pues hay una relación estrecha entre esta y la tasa de interés nominal. De acuerdo con Fisher (1930), ambas estimulan el empleo y el producto nacional. Por otra parte, una reducida inflación genera certidumbre y atrae inversión extranjera, elemento adicional que potencia la actividad económica y mejora la eficiencia en la utilización de los recursos productivos.
En el aspecto social, una inflación baja preserva el poder adquisitivo y favorece a las capas de la población más vulnerables, las cuales preservan su consumo y estimulan con ello la demanda agregada; también se evita la injusta redistribución de riqueza de acreedores a deudores y por ende se genera mayor confianza en la estabilización económica.
En Bolivia se impulsó "La Nueva Política Económica" cuyo objetivo principal era lograr la estabilización como requisito para el crecimiento y justicia social. Con el plan se unificó la tasa de cambio y también fue posible la coordinación de la política fiscal y monetaria. En materia de inflación se logró la reducción de precios desde un nivel de 335.75 % en el periodo 1982-1988 hasta un nivel de 28.7 % en el periodo de 1986-2000. Posteriormente la inflación se redujo a 2.6 % entre 2001-2004, periodo anterior a la toma del poder del actual mandatario Evo Morales (IFS, 2007).
La baja inflación y el control sobre la misma sentaron las bases para estimular el crecimiento económico posterior e influir en el ambiente político. disminuyendo las tensiones sociales que reivindicaban los grupos de la sociedad menos favorecidos.
El Banco Central de Bolivia BCB (2011) se impuso como objetivos el control de la inflación y la preservación del poder adquisitivo de la moneda, para contribuir con ello al crecimiento sostenido y la mejora del bienestar de los bolivianos. Por ello y con la promulgación de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia en 2008, el BCB encauzó sus metas finales a la consecución de altas tasas de crecimiento con una inflación controlada. No obstante, en el periodo 20062014 la inflación repuntó a un promedio de 5.65 %, según se puede deducir de los datos de la Figura 1. La inflación moderada contribuyó a mantener la estabilidad macroeconómica y el crecimiento en el periodo analizado.
Por la Ley 1670 el BCB asumió el compromiso de fomentar el desarrollo económico y social del país. Además de la gestión monetaria, el BCB también tiene a cargo la política cambiaria, la cual se mantuvo restrictiva en el periodo de análisis para estimular el control de la inflación pero con un sesgo hacia la mejora de la competitividad nacional. La política cambiaria es un régimen de crawling peg o de tipo de cambio deslizante y sirvió para anclar y mantener el control de la inflación.
De acuerdo con el BCB (2009), el papel de la política cambiaria tiene como objetivos los de procurar un entorno de baja inflación, conseguir la estabilidad financiera y atenuar los choques externos.
La política cambiaria de Bolivia ha sido prudente, aspecto que contribuyó con el crecimiento y la estabilidad macroeconómica evitando la volatilidad del tipo de cambio. Con ella también se consiguió un aumento del volumen de reservas desde un 12.1 % hasta un 48.4 % con relación al PIB en el periodo 2006-2014 (Johnston & Lefebvre, 2014). Las causas de los aumentos en reservas tienen relación directa con el incremento de las exportaciones de materias primas a países emergentes como India y China y una política de ahorro prudente.
Las reservas internacionales actúan también como un amortiguador de los choques externos y evitan las crisis de la balanza de pagos, con lo cual se propicia un crecimiento estable.
Una conclusión parcial es la de que el crecimiento de Bolivia a lo largo del periodo 2008- 2014, en particular en los años 2013-2014, fue sostenido por un aumento de la demanda interna gracias a la liquidez de una política monetaria expansiva y contracíclica del BCB, el cual redujo la tasa de interés y estimuló la inversión pública y privada. A ello contribuyó una acertada política cambiaria que hizo las exportaciones competitivas en los mercados externos.
La política fiscal
En años anteriores al Gobierno de Evo Morales, Bolivia presentaba recurrentes déficits fiscales dado que los gastos gubernamentales superaban el ingreso del país. Posterior a 2006, las cuentas se tornaron positivas y aunque el gasto fue creciente los ingresos lo superaron, permitiendo que la nación aumentara el acervo de ahorro necesario para la estabilización económica y el crecimiento. Con ello se evitó el financiamiento externo y la desacumulación de capital.
Un aspecto importante de la política fiscal fue el hecho de que, además de sufragar el gasto público, contribuyó a dinamizar la actividad económica, impulsar la generación de riqueza, el empleo y bienestar ciudadanos, aspectos esenciales de la estabilidad política del país andino.
Los gestores de la política económica estimularon el gasto público productivo y obtuvieron superávits fiscales de cierta importancia y por ello se evitaron grandes tensiones en los programas de deuda pública. La teoría y la práctica económica confirman (Fisher & Dornbusch, 1998) que los aumentos de la deuda con relación al PIB deterioran el gasto social, empobrecen y son causa de graves crisis sociales que afectan la estabilidad económica y política.
Los superávits fiscales se obtuvieron por una política prudente de ahorro y nacionalización de los recursos primarios y fueron un factor que apuntaló el desarrollo económico y social de Bolivia. La Figura 2 muestra las cifras de superávit fiscal del periodo 2000-2012.
A mediados de 2004 Bolivia hizo un referendo para nacionalizar los ingresos del sector de hidrocarburos. A partir de este momento el Estado pasó a cumplir un papel determinante como promotor del cambio social y económico. En mayo de 2006 Evo Morales renacionalizó los sectores del gas e hidrocarburos; con ello aumentó el volumen de recursos estatales, facilitó la estabilización y la gestión de la política económica que condujeron al crecimiento con estabilidad de la economía boliviana.
Los ingresos fiscales provenientes de los hidrocarburos aumentaron desde el 9.8 % en 2005 hasta un tope de 35.6 % en 2013, como lo muestra la figura 3:
Los ingresos del Estado también provienen de los impuestos directos e indirectos. De acuerdo con el Nuevo Modelo de Economía Plural (2011) y el Ministerio de Economía y Finanzas (2011), el total de los ingresos mejoró en el periodo 2006-2014, como resultado del fuerte control y explotación de los recursos naturales estratégicos: hidrocarburos, minería, electricidad, telecomunicaciones. Por lo mismo, el gasto público fue uno de los pilares más importantes de la política fiscal de Bolivia. A partir de 2006 la inversión pública pasó a convertirse en una prioridad del Gobierno, por ello entre 2006-2014 el monto de la misma se duplicó al pasar del 6.7 % al 13.4 % con relación al PIB, según lo muestra la figura 4.
El gasto público tiene cuatro componentes principales: infraestructura, inversión productiva, social y gasto multisectorial. El gasto en infraestructura fue crucial para afianzar el camino a la modernización de la economía y es un componente importante de la demanda agregada doméstica, con gran efecto multiplicador sobre el ingreso (Keynes, 1971). El gasto en infraestructura también fue parte de la fuerza motriz que dinamizó la economía y mejoró la productividad; además contribuyó a cambiar la matriz productiva.
La política fiscal de Bolivia también incluyó subsidios a los sectores menos favorecidos de la población. Sus objetivos: mejorar el consumo doméstico y la inversión del sector industrial. Es importante señalar que los subsidios actuaron como estabilizadores automáticos de carácter anticíclico y por lo mismo fueron una herramienta que amortiguó el impacto de las crisis externas, como la de 2008. La eficiente focalización y selectividad del gasto público en Bolivia actuaron en favor de los grupos sociales más vulnerables.
La causalidad entre el gasto público y el crecimiento económico, según Cotarelli y Jaramillo (2002), es directa, aunque resulta bastante compleja por la diversidad de canales y niveles de retroalimentación. Cabe suponer que es la calidad del gasto y no la cantidad del mismo la variable que actúa como motor del crecimiento económico y social. Esto se pudo comprobar en un estudio econométrico realizado por Baldacci, Clemens y Gupta (2003). El análisis demostró que la calidad y composición del gasto en proyectos con efectos multiplicadores es superior al gasto realizado para aumentar sueldos y salarios de la burocracia.
Conviene señalar que el creciente protagonismo del Estado, su control de los recursos estratégicos y el creciente gasto público lo convirtieron en un ente productor, promotor y distribuidor del excedente económico y social y, por lo mismo, se puede afirmar que el nuevo modelo es de corte keynesiano y social-demócrata en lo político, aspecto confirmado en la siguiente expresión de sus gestores: "el nuevo modelo no pretende cambiar el modo de producción capitalista sino, sentar las bases para la transición hacia el nuevo modelo de producción socialista". En otras palabras, capitalismo de Estado como fuerte impulsor de la demanda interna y del PIB.
El sector externo
Bolivia, al igual que otros países latinoamericanos, aprovechó la bonanza de precios altos de las exportaciones de materias primas como hidrocarburos, gas, minerales y productos agrícolas en países emergentes como China, India y algunos vecinos. En los bienes mencionados el país tiene claras ventajas comparativas. Las exportaciones permitieron que la nación allegara importantes volúmenes de divisas y aumentara con ello el caudal de reservas internacionales para paliar la deuda y enfrentar choques externos que pudieran generar inestabilidad macroeconómica interna y trastocar el modelo.
Como se anotó con anterioridad, Bolivia mantiene un tipo de cambio deslizante o de "devaluación gota a gota", el cual le permite mantener ajustada la tasa de cambio de manera permanente y aumentar la competitividad de las exportaciones en los mercados internacionales. La intervención permanente del Banco Central de Bolivia permitió mantener la tasa de cambio competitiva. Además, según los analistas las características de un régimen de tasa de cambio de crawling peg permiten mantener ajustada la balanza de pagos en particular la cuenta corriente y de capital (Froyen, 1995), como en el caso de Bolivia.
Una política cambiaria prudente y una coyuntura favorable de precios altos de las exportaciones hicieron que Bolivia pasara de un nivel de reservas de $1714 millones de dólares en 2005 a un nivel de más de $14.000 millones de dólares en 2013. Las reservas son un ahorro de la nación y tienen diferentes propósitos: contribuir a estabilizar el país en lo económico; en lo político y en lo social amortiguan potenciales tensiones que pudieran dar al traste con el éxito del modelo económico general.
Por su parte, las exportaciones del país que en el periodo 1985-2005 alcanzaron un promedio de $1.138 millones de dólares subieron a un promedio de $7.021 millones de dólares en el periodo 2006-2012, gracias al aumento de volumen y los precios de las materias primas en los mercados emergentes de China e India. A diferencia de lo que explica la teoría de que los términos de intercambio (razón exportaciones/importaciones) siempre están en contra de las naciones que exportan materias primas, la evidencia de los últimos años para Bolivia y otras naciones mostraron positivos los términos de intercambio, ello debido a los buenos precios de las exportaciones en relación con las importaciones.
De manera similar y en el frente externo y pese a que algunos sectores de la economía fueron nacionalizados, ello no fue obstáculo para la entrada de nueva inversión extranjera directa (IED). De acuerdo con los datos de la CEPAL (2013), Bolivia alcanzó la tasa más alta de IED como porcentaje del PIB en toda América del Sur, 5.0 % en comparación con 5.0 % y 4.9 % para naciones como Paraguay y Perú, respectivamente.
El crecimiento económico
Bolivia, caracterizada como un país de enorme pobreza, no dispone de grandes recursos tecnológicos ni de modelos de producción eficientes que maximicen la productividad; tampoco es fuente de crecientes innovaciones ni de instituciones eficientes que generen un clima adecuado para la inversión del gran capital dada la estrechez de su mercado interno. Por el contrario, dentro de su territorio subsisten modos de producción precapitalistas en la agricultura y la industria, siendo gran parte de esta artesanal lo cual también genera un mercado de trabajo informal. La industria artesanal es intensiva en trabajo y por lo mismo su productividad es reducida; Además, la gran industria de hidrocarburos, alimentos y bebidas, petroquímica y otros son de poco efecto multiplicador en el empleo.
El crecimiento económico de un país se visualiza a través de su capacidad para crear riqueza nacional, la cual se objetiva con el crecimiento del producto interno bruto PIB, es decir, la cantidad de bienes y servicios producidos en un año o también a través del PIB por habitante, medida un poco más objetiva que la del PIB global.
El crecimiento económico a largo plazo está en función de variables reales (Jones, 1988; Maddison, 1992), entre las cuales se cuenta el acervo de capital del cual dispone un país K, la cantidad de recursos RN, la oferta de trabajo L y el cambio técnico T, variable esta última de carácter endógeno.
La teoría ortodoxa de crecimiento (Solow, 1998; Lucas, 1988) expresa que los aumentos del volumen de los factores elevan el crecimiento a largo plazo, por cuanto aumentan la productividad en las economías capitalistas de un estadio relativamente avanzado. Bolivia se reconoce como un "capitalismo de Estado"; sin embargo, sus características no lo asemejan a un país desarrollado por lo que resulta difícil medir su crecimiento según las teorías convencionales, e inapropiado realizarlo en un plazo tan corto como el periodo 2006-2014.
El crecimiento a corto y medio plazo de Bolivia del periodo señalado es el producto de la interacción de múltiples factores, entre ellos el aprovechamiento de la bonanza de exportación de materias primas y su adecuada utilización; la nacionalización de los recursos y su canalización al gasto público y social; también la puesta en marcha de un modelo económico donde se privilegia la estabilización macroeconómica como fundamento del pacto social y político para promover un clima adecuado que beneficie una producción y distribución más equitativa de la riqueza nacional. Fue entonces la política fiscal uno de los factores más importantes para promover el gasto público, generar multiplicadores del empleo y aumentar la formación bruta de capital expresada en infraestructura para el crecimiento. La política monetaria, por su parte, mantuvo una moneda sana y creó el clima adecuado para la inversión privada; la política cambiaria mejoro la competitividad en el sector externo.
Bolivia financió grandes obras en infraestructura de carreteras, comunicaciones y transporte y además mejoró el capital humano con inversión en salud y educación con el gran excedente acumulado en el periodo de análisis.
El crecimiento de Bolivia está en función de una amplia variedad de factores de carácter económico, social y político e institucional y de su profunda interrelación dentro de un esquema de economía en transición a un capitalismo de estadio intermedio. El país andino exhibe una de las tasas más altas de crecimiento económico y desarrollo inclusivo, representados en un PIB de $30.000 millones de dólares americanos y una reducción de la pobreza extrema que va desde el 38 % antes de Evo Morales al 20 % en 2014.
En términos de crecimiento global, Bolivia redujo su tasa de crecimiento desde el 4.1 % en el periodo 1991-1995 hasta el 3.1 % en el periodo 2001-2005, en el periodo anterior a la toma del poder del actual mandatario. Solamente a partir del año 2006 se aprecia un repunte sostenido del PIB, y un valor máximo del 6.8 % en 2013, como lo indica la Figura 5, resultado del modelo económico impuesto y la estabilización macroeconómica.
Las políticas puestas en práctica con el modelo de gestión económica del periodo 2006-2014 se tradujeron en las cifras porcentuales más altas del crecimiento en la historia económica reciente de Bolivia y pueden ser, si continúa el compromiso nacional, la base para un crecimiento sostenido del futuro próximo.
Es importante anotar que gran parte del crecimiento del país se debió a la creciente demanda interna donde el consumo doméstico es la variable principal y representa casi el 70 % de la demanda agregada o absorción interna. El aumento del consumo fue posible por los salarios reales más altos del último periodo, que aumentaron el ingreso y la capacidad de compra, al igual que por la bonanza de las exportaciones, donde todos los grupos sociales, unos más que otros, se beneficiaron de la misma. Por lo mismo, resulta claro que sin el aumento del ingreso global y por habitante y su eficiente distribución a través de las políticas públicas, Bolivia no hubiera podido reducir la pobreza ni mejorar la calidad de vida de la población. Un indicador más objetivo del crecimiento económico de una nación es el ingreso por habitante. De acuerdo con los datos del FMI, el crecimiento del ingreso por habitante de Bolivia fue negativo, -16 % en el periodo 1988-1993; se torna positivo entre 1994-2005, 09 %. Solamente después de 2006 y hasta 2014 crece de manera continua para un promedio de 3.0 % en el periodo señalado. Los resultados del último periodo permitieron que el país fuera uno de los pocos en conseguir la reducción de la desigualdad y reducir la brecha entre los ricos y los más pobres, dado que el ingreso de estos últimos creció de manera más rápida que en los primeros, según la siguiente figura, que muestra los datos en deciles.
LA POLÍTICA SOCIAL
Política social y crecimiento
El gasto público canalizado a la solución de problemas sociales es un instrumento muy útil para atenuar la pobreza, reducir la desigualdad y mejorar el bienestar. Los objetivos sociales logrados mediante una política de gasto público también apalancan el crecimiento económico.
La política social es el medio utilizado por los diversos gobiernos democráticos para intervenir, influir y complementar las instituciones de mercado en relación con aspectos de la educación, salud, seguridad social y justicia. Son también instrumentos idóneos de los cuales se sirven las clases políticas para obtener el respaldo de la población y mejorar la cohesión social (Ortiz, 2007), como lo demuestra el caso de Bolivia en relación con su actual mandatario Evo Morales.
Dentro de las corrientes teóricas, una de ellas, la del trickledown, o goteo, Aldelman y Robinson (1989) consideran que lo primero que debe lograr un país es el crecimiento económico y que las políticas sociales no son la prioridad, dado que el crecimiento económico es el prerrequisito sin el cual no se puede redistribuir y reducir la pobreza. Una vez se logra el crecimiento, los beneficios de este "gotean" o se filtran a todos los grupos sociales. De la misma manera, los nuevos enfoques del crecimiento aceptan la determinación simultánea entre el crecimiento y la distribución (García & Turnovsky, 2004 y 2005; Galor & Tsidon, 1996).
Una alternativa consiste en mejorar en forma paralela el crecimiento con los instrumentos de la política social. El crecimiento favorece un gasto social sostenido (Sachs, 2006) y el desarrollo social aumenta la capacidad de los ciudadanos para impulsar el crecimiento. Este es el camino seguido por el Gobierno y el modelo boliviano.
Bolivia cumple una década de crecimiento en 2016 la cual se acompaña de una reducción de la pobreza extrema desde un nivel de 38 % al actual 20 %, de acuerdo con datos oficiales. La política social de Bolivia es programática y se orienta también a la redistribución del ingreso. En la interpretación keynesiana, la política social se dirige a subsidiar el consumo para estimular la demanda efectiva interna de los grupos sociales menos favorecidos de la sociedad (socialdemocracia) o de grupos políticamente seleccionados (Faleiros, citado por Cortés, 1980).
En 2012 y en el marco de la política de redistribución del excedente económico, 3.6 millones de personas en Bolivia obtuvieron beneficios directos a través del pago del Bono Juana Azurduy Pinto y la Renta Dignidad. Con ello fue posible reducir la desigualdad en el periodo 2006-2012 medida con el coeficiente de Gini, como se muestra en la siguiente figura 7.
La política de subsidios fue completada por un fuerte gasto en infraestructura social y económica en favor de los más pobres; y ella se objetiva en la construcción de redes de carreteras para expandir el mercado e integrar de una forma más eficiente a la población y aumentar con ello la demanda interna. La infraestructura económica también favorecio la modernización de las comunicaciones y la cobertura de servicios básicos de acueducto y alcantarillado.
El gasto social en educación y salud mejoró su cobertura; en la actualidad un mayor número de pobladores tiene acceso de forma gratuita a servicios de sanidad, salud y educación, en particular el segmento menos favorecido de la sociedad boliviana. Lo anterior también contribuyó a reducir la pobreza moderada y esta pasó de 60.2 % en 2005 a 48.5 % en 2011, de acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Estadística INE.
Según Zamora (2014), el crecimiento de Bolivia y su desarrollo social tienen como pivote un Estado fuerte que ejerce control sobre los recursos naturales y la explotación de ellos, lo que permite la generación de importantes excedentes financieros que facilitan el protagonismo del Estado en la economía nacional y amplían las adhesiones políticas al Gobierno de Evo Morales.
El ministro de Economía y Finanzas en entrevista por diversos canales de medios televisivos y escritos señala que sin la nacionalización de los recursos naturales no hubiera sido posible mejorar la distribución del ingreso ni reducir la pobreza, tampoco mejorar la inclusión social.
La inclusión social
Según Francisco Panizza, investigador de la London School of Economics, Evo Morales profundizó la democracia en Bolivia, puesto que integró y dio mayor participación política y social a los sectores indígenas excluidos por la sociedad1. Antes de 2006 los grupos indígenas estuvieron excluidos del proceso económico, social y político. En la actualidad un gran número de población indígena se encuentra empoderado y protagoniza una mejor dinámica social; incluso propició el recambio de parte de la élite tradicional en el poder. La bonanza económica y la filtración o "goteo" de ella a una parte importante de la sociedad antes olvidada mejoró la movilidad social y por ello, en la actualidad, los apellidos humildes se oyen en todos los niveles del poder institucional: ministerios, embajadas y el sector de lajusticia; las finanzas, la economía y el comercio. Con ello se cumplió la promesa de Evo Morales de llevar los ponchos al poder.
Dentro de la actividad económica, comercial y financiera se habla ya de "la nueva burguesía Aymará, haciendo alusión a uno de los grupos indígenas de Bolivia.
En suma, la política social hizo posible una mayor inclusión social y una mejor movilidad y ascenso de los grupos menos privilegiados por su ingreso, educación, reducción de la pobreza, participación ciudadana, empoderamiento personal, acceso a empleo, vivienda, salud y mejor infraestructura económica social, aspectos todos que impulsaron una mayor democracia en el país.
El índice de inclusión social de Bolivia mejoró y se encuentra en un punto intermedio dentro del contexto del conjunto de los países de América Latina, según muestra la Tabla 5.
CONCLUSIONES
El éxito del modelo económico boliviano ha sido reconocido y alabado por diferentes entidades multilaterales de crédito como el Banco Mundial BM, el Fondo Monetario Internacional FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo BID y otras similares. Los logros del modelo se fundaron en una política macroeconómica prudente y eficaz que contribuyó a la estabilidad política y esta, junto con la primera, al crecimiento económico con inclusión social. El modelo promovió y aprovechó la dinámica del mercado interno; fue importante la demanda doméstica a través del gasto público en infraestructura económica y social; además canalizó de manera eficiente el excedente producto de la exportación de materias primas.
Potenciar la demanda interna fue un factor clave dentro del crecimiento de la economía boliviana; el aumento de esta se dio por el creciente consumo de la población, sobre todo de la de menor ingreso, por los subsidios estatales recibidos y el aumento del salario por encima de la inflación. Una parte importante del aumento del consumo privado se dio por la reducción del desempleo formal, aunque el desempleo informal supera el 50 % del mercado laboral.
La demanda interna también creció por la construcción de infraestructura económica a cargo del Estado y esta, por su parte, aumentó los índices de empleo formal y consumo en gran parte de la población menos calificada; también generó efectos multiplicadores en toda la economía. Por lo anterior, la inversión pública, componente crucial de la demanda agregada, pasó del 6.7 % en 2006 al 13.4 % del PIB en 2014. El aumento fue posible por el creciente ahorro y recaudo fiscal internos, al igual que por la reducción de la deuda externa.
La inversión privada interna y externa, aunque reducida en volumen, fue muy importante en relación con el PIB; la inversión extranjera alcanzó el 5.9 % en relación con el PIB de 2013, según datos de la CEPAL.
El sector externo presentó superávits comerciales desde 2006 debido al mayor aumento de las exportaciones en relación con las importaciones.
En 2013 y 2014 el superávit comercial fue de 7.22 % y 5.5 % del PIB, respectivamente. Lo anterior hizo posible aumentar las reservas internacionales, aprovechando los términos de intercambio a favor de Bolivia.
El modelo es capitalista con participación del Estado y por lo mismo promueve y distribuye el excedente económico; además privilegia las necesidades sociales sin olvidar los objetivos del mercado, aspecto que lo ubica dentro de la concepción ideológica de la Tercera Vía o socialdemocracia. Por lo mismo, el gasto público y su elevado volumen en relación con el PIB, colocan a Bolivia dentro de los países de América Latina con mayor participación del Estado de la economía.
Bolivia ha sido uno de los países con mayor tasa de crecimiento y una eficaz redistribución del ingreso con inclusión social. El país también consiguió grandes avances en la lucha contra la pobreza y sentó las bases para una futura industrialización. Sin embargo, la nación no está blindada contra los choques de la economía internacional representadas en la reducción del precio de las materias primas, aspecto que, finalmente, puede trastocar los logros del modelo.
Notas
1 Veáse: BBC Mundo. Constanza Chamy. ¿Qué países de América Latina son los más y menos democráticos? www.bbc.mundo.com
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