Artículos
Desregulación
de la formación inicial docente. Una experiencia neoliberal[1]
Deregulation of initial teacher education. A neoliberal
experience
Desregulamentação
da formação
inicial de professores. Uma experiência neoliberal
César Peña-Sandoval**[3]
*Universidad Católica de Temuco, Chile
**Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile
RESUMEN
El presente artículo plantea el
problema de la desregulación de la formación inicial docente bajo un sistema
neoliberal. Chile fue utilizado como un laboratorio social de transformación
política y económica por un
grupo de economistas chilenos formados en Estados Unidos (Chicago Boys). El texto entrega
antecedentes históricos del
proceso realizado por la dictadura cívico-militar en Chile y continuado por los
gobiernos siguientes. Este marco político e histórico permite visualizar el
sistema universitario chileno, en el cual las instituciones estatales son
afectadas por un modelo de autofinanciamiento.
En el artículo se enfatiza el
análisis en torno a cuestionar la dicotomía regulación/desregulación como una
distinción público/privada. Como ejemplo se muestra la expansión de una oferta
privada y desregulada de la formación docente por parte de universidades
estatales regionales con
bajo aporte basal estatal. A través de estos casos es posible observar que un
modelo basado en la oferta y demanda avanza en la destrucción de las fronteras
entre lo público y privado. Como buen laboratorio, el ejemplo de Chile puede
ser utilizado para observar los efectos de una política pública neoliberal.
Palabras clave: Política
educacional; gastos
educativos; subvención
educativa; Chile; privatización.
ABSTRACT
This paper addresses
the problem of deregulation of initial teacher education under a neoliberal system. Chile was used as a
social laboratory of political and economic transformation by a group of
Chilean economists trained in the United States (Chicago Boys). The text
provides historical background of the process carried out by the civil-military
dictatorship in Chile, continued by the following governments. This political
and historical framework makes it possible to visualize the Chilean university
system, in which state institutions are affected by a self-financing model.
We emphasize the
analysis around the regulation/deregulation dichotomy as a public/private
distinction. An example is the expansion of a private and deregulated offer of
teacher education by regional state universities with low basal state
contribution. Through these cases it is possible to observe that a model based
on supply and demand advances in the destruction of the frontiers between
public and private sectors. As a good laboratory, the example of Chile can be
used to observe the effects of a neoliberal public
policy.
Keywords: Education policy; education expenditures; education subsidy; Chile; privatization.
RESUMO
Este artigo levanta o problema da
des- regulamentação
da
formação
inicial
de professores
sob um
sistema neoliberal. O Chile foi usado como laboratório social
para transformação
política
e econômica
por um grupo de economistas chilenos treinados nos Estados
Unidos (Chicago Boys). O texto fornece antecedentes históricos do processo
realizado
pela ditadura
cívico-militar no Chile e continuado pelos seguintes governos. Esse arcabouço
político e histórico nos permite visualizar o sistema universitário chileno, no
qual as instituições do Estado são afetadas por um modelo de autofinanciamento.
O artigo enfatiza a
análise em torno de questionar a dicotomia regulação /
desregulamentação como uma distinção público / privado. Um exemplo é a expansão
de uma oferta privada e desregulada de formação de professores por
universidades estaduais regionais com baixa contribuição de
estado de referência. Por meio desses casos, é possível observar que um modelo
baseado na oferta e demanda avança na destruição das fronteiras entre o
público e o privado. Como um bom laboratório, o exemplo do Chile pode ser usado
para observar os efeitos de uma política pública neoliberal.
Palavras-chave: Política educacional; despesas educacionais; bolsa educacional; Chile; privatização.
Recepción: 10/12/2018
Evaluación: 28/12/2018
Aceptación: 17/02/2019
A nivel internacional, la
discusión sobre caminos alternativos de formación del profesorado tiene larga
data[4]
[5]
[6].
En la literatura podemos ver que se identifican diversos puntos de vista en los
procesos de regulación/desregulación: los defensores, que defienden la
formación docente tradicional y pública; los reformistas, que desean construir
un sistema basado en las políticas del mercado; y los transformadores, que
reconocen las fortalezas y debilidades de los institutos y universidades
públicas que educan a los(as) futuros(as) profesores(as), pensando en la necesidad
de construir un nuevo sistema de formación docente de carácter público[7].
Este trabajo, a través del
análisis histórico reciente, sostiene que los procesos de desregulación de la
formación docente no deberían centrarse solo en las universidades privadas,
sino más bien en el modelo económico por el cual se rigen todas las
instituciones de educación superior. La discusión se plantea desde un país en
donde la confusión de lo público con lo privado llega a niveles extremos. En
Chile, las instituciones estatales (que en rigor debieran ser las más públicas)
se rigen por un sistema de subvención que no dista mucho de las instituciones
privadas. Este sistema llevó en algunos momentos de la historia a un proceso de
desregulación de la formación docente que afectó a todo el sistema. Aunque hoy
en día, nuevas regulaciones han revertido esa situación. Lo que se plantea aquí
es una propuesta para analizar lo que llevó a este proceso.
La amenaza hacia el sistema de
educación superior proviene no solo desde fundaciones o corporaciones privadas
que dicen no tener fines de lucro, también desde las mismas universidades
públicas. Cuando el autofinanciamiento y la competencia son los modelos
prevalentes, la formación pública de docentes se ve enfrentada a los mismos problemas
y transformaciones que han regido a las iniciativas privadas. Para ejemplificar
este fenómeno, aquí mostramos la forma en que universidades públicas chilenas
han utilizado estrategias orientadas al mercado en el área de la pedagogía,
convirtiéndose así en líderes en la desregulación del "mercado de la
formación docente"[8].
En Chile la Educación superior
mutó desde un sistema dicotómico en el que existían universidades estatales y
universidades privadas con apoyo estatal a te-ner hoy múltiples definiciones.
La diversidad de modos de financiar las universidades chilenas en la actualidad
no permite visualizar claramente hasta donde una institución es pública o hasta
donde llega lo privado. Esto ha generado un sistema de Educación Superior diverso
con
una interacción permanente entre lo privado y lo público[9].
Sabemos que la discusión de los
límites entre lo que se considera público y privado es compleja, relevante y
necesaria. Sin embargo, no es el objetivo de este trabajo entrar en esa
discusión. Para efectos de este texto asociaremos lo público a lo estatal que
sabemos, es lo que sí o sí debiera ser público. Las instituciones que
pertenecen al Estado se financian a través de los aranceles que pagan sus
estudiantes y aportes que entrega el Estado, algo que muchas veces no la distingue
de instituciones privadas con financiamiento estatal. Esto hace que existan
múltiples clasificaciones con un sistema difícil de comprender. En cuanto a las
universidades privadas,
el
sistema
actual
permite la existencia de aquellas que tienen fines de
lucro (aunque la ley lo prohíba, no hay castigo por lucrar), sin fines de lucro
financiadas por el Estado, sin fines de lucro no financiadas por el Estado, y
dentro de ellas confesionales y no confesionales.
En este texto deseamos hacer
visible el efecto de las políticas macroeconómicas al presionar a las
instituciones públicas (estatales) hacia el proceso de desregulación. Nuestra
pretensión es contribuir a la conversación académica sobre la formación del
profesorado en condiciones pro-mercado en las instituciones públicas. Para
entregar un ejemplo de las políticas y cambios impulsados por el mercado, nos
enfocamos en Chile, donde probablemente se han implementado las
políticas de liberalización económica más extremas. Pensamos que este texto puede
tener utilidad en países donde las formas de autofinanciamiento están inundando
a las universidades públicas.
1. Chile:
laboratorio del neoliberalismo
Durante la década de los años 50,
un grupo de académicos de Estados Unidos buscaban un lugar en el mundo para
iniciar un proyecto de una nueva visión de la economía[10]. La idea era seleccionar a un
grupo de jóvenes economistas que pudieran reemplazar el paradigma clásico capitalista que se había desarrollado en el mundo
occidental. El objetivo era cambiar el modelo económico de un país completo. El
nuevo modelo consistía en regulaciones impulsadas por el mercado, a diferencia
de un capitalismo protector de la burguesía nacional. Esta nueva visión de la
economía implicaba un gran cambio en
varios servicios, tanto del gobierno como del mercado. Originalmente, este
programa fue propuesto para Paraguay, finalmente se instaló en Chile[11].
La primera etapa del proyecto
consistía en establecer un acuerdo entre una universidad chilena y la
Universidad de Chicago[12].
La oferta inicial se le hizo a la Universidad de Chile, institución que por ser
estatal podría ejercer mayor influencia en las transformaciones
gubernamentales. Sin embargo, la propuesta no prosperó en esa institución. No
obstante, la Pontificia Universidad Católica (PUC) -universidad privada más
grande de Chile- quería fortalecer su Escuela de Economía. Valdés[13],
remarca que este intercambio académico se enfocó desde un principio en un punto
de vista económico específico. La idea era impulsar una visión liberalizadora,
que se extendiera a los diferentes ámbitos de la vida social.
Los destacados investigadores de
la Universidad de Chicago, Milton Friedman y Arnold Harberger comenzaron un
cuidadoso proceso de reclutamiento de estudiantes abiertos a una posición
ideológica específica. Se creó un programa especial de posgrado para alumnos
chilenos, dirigido por académicos con profundo conocimiento de la perspectiva
liberal de la economía[14].
Este grupo, apodado como los "Chicago
Boys" tuvo su mayor influencia en la construcción de la
estructura económica de la dictadura cívico-militar dirigida por Augusto
Pinochet (1973-1990).
El documento clave elaborado por
los "Chicago
Boys" fue "El ladrillo"[15]. Dicho trabajo se completó a
comienzos de los años 70 y contenía las ideas económicas más importantes para
la transformación de la sociedad chilena. Ese documento requería y proponía
medidas para instalar al mercado como el regulador de las distintas áreas de la
sociedad, afectando también a la educación, previsión social y la salud. Los
cambios radicales se produjeron en Chile una vez que el gobierno dictatorial
estuvo instalado, afectando toda la economía del país y sus instituciones. La
dictadura cívico-militar fue terreno fértil para la instalación de un gran
laboratorio social y económico [16].
El gobierno de los Estados Unidos
otorgó permanente apoyo a este proceso. Se otorgaron fondos especiales para la
creación de este grupo llamado "Chicago
Boys”. Los documentos desclasificados de la Agencia Central de
Inteligencia (CIA) agregan mayor información respecto a la intervención de
Estados Unidos en Chile: El golpe militar para acabar con el régimen de Allende
e instalar al General Pinochet como jefe de Estado fue concertado y ejecutado
desde la potencia del norte[17].
En 1980 fue el momento en que a
través de una alianza entre la derecha política que apoyaba la dictadura y este
grupo de economistas comenzaron una serie de transformaciones políticas,
económicas y sociales. Los civiles que fueron parte de la dictadura iniciaron
un análisis sobre el modelo económico que debía ser instalado. Su objetivo era
convencer al poder militar, especialmente a Pinochet, para realizar los cambios
que ellos consideraban necesarios. Al comienzo de la dictadura no existía una
comprensión desde la derecha conservadora sobre las ideas económicas de los Chicago Boys [18].
Los equipos políticos logran convencer al poder militar y se establece un nuevo
marco legal, en el año 1980 se instala una nueva constitución. Sobre la base de
este nuevo marco legal se generaron grandes cambios económicos. En el área de
la educación la nueva transformación tuvo un enorme impacto ya que debilitó el
sistema público promoviendo proyectos empresariales en los distintos niveles de
la educación chilena[19]
.
Al cambio generado en los
sectores sociales se agregó una acelerada privatización de los activos
públicos. Uno de los más claros ejemplos de enajenación fue la privatización de
las compañías estatales. Se privatizaron los servicios esenciales de agua,
electricidad, telecomunicaciones y correos[20]. Aunque este proceso comenzó
bajo la dictadura, no se detuvo con el término del régimen de Pinochet. Por el
contrario, las iniciativas de privatización continuaron durante los gobiernos
de la coalición de partidos democráticos (la Concertación), especialmente durante
los años 90[21].
A principios de siglo nos encontramos con una privatización del país casi
total.
2. Las
transformaciones en educación
Las transformaciones neoliberales
en el sistema educativo incluyeron un proceso de municipalización bajo la
excusa de la descentralización. Esto consistía en traspasar la tuición de los
establecimientos educacionales de Educación Básica y Media desde el Ministerio
de Educación a los municipios. La transferencia mantenía en manos públicas la
educación escolar, sin embargo, se agregó la figura de las "Corporaciones
Municipales", organismos privados que administran de modo independiente
los establecimientos. Esto era el paso previo a la privatización total del
sistema de educación[22].
Durante ese mismo periodo se
comienza a implementar el sistema de "voucher"
propuesto por Milton Friedman. Este mecanismo proponía que los(as) estudiantes
actuaran como portadores del financiamiento. El sistema se desarrolló tanto
para los establecimientos municipales como para los privados[23].
Esto significó crear una figura nueva, los colegios particulares
subvencionados, colegios en manos privadas que cuentan con financiamiento
estatal. Este sistema considera la matrícula y la asistencia diaria para el cálculo
de los aportes. El financiamiento vía voucher
se implementó tanto para las escuelas privadas subvencionadas como para las
municipales. Esta vía para incorporar los aportes representa la esencia del
"Estado Subsidiario", un concepto inscrito en la constitución de 1980
que reemplazó al de "Estado Docente" que había sido parte de la
historia de Chile desde hace más de un siglo. Esta visión económica convirtió a
la educación en un bien transable en el mercado[24], [25], [26].
En el caso de la educación
superior, durante los años 80, se procedió a un desmembramiento de las
principales universidades estatales. A partir de las sedes de las Universidades
de Chile y Técnica del Estado fueron creadas universidades regionales. Las
universidades estatales contaban con un presupuesto anual específico que
comenzó a depender de la cantidad de matrículas y aranceles de sus estudiantes.
Esta transformación cambia el orden anterior a los años 80 en el que las
universidades privadas eran sin fines de lucro. El nuevo orden mantuvo a las
instituciones formadas antes de los 80 y sus derivadas, las que siguen operando
hasta hoy como parte del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH),
incluyendo a universidades estatales y privadas. A partir del nuevo concepto de
educación se crean nuevas universidades privadas, las cuales ampliaron la
"oferta" de la educación superior. En menos de una década la transformación
del mapa de Educación Superior en Chile fue profunda. Las instituciones
estatales pasaron a depender de un sistema de financiamiento que cada vez se
asemejaba más al de las universidades privadas. Las universidades públicas
perdieron respaldo financiero y se vieron forzadas a sobrevivir en un sistema
de autofinanciamiento.
Los sectores socioeconómicos que
anteriormente no tenían acceso a la educación superior fueron el público
objetivo de la mayoría de las nuevas instituciones privadas. Décadas más tarde,
la oferta en la educación superior ha permitido a muchas primeras generaciones
de alumnos obtener un título de educación superior, pero en un contexto de
desregulación que genera una sobreoferta de profesionales y técnicos en
diferentes áreas.
A principios del siglo XXI
comenzaban las críticas a los gobiernos concertacionistas señalando que
"no incidieron en forma significativa sobre el modelo neoliberal de
carácter hegemónico, sumando la lógica del neoliberalismo en sus proyectos coyunturales
de modernización"[27].
Estas críticas serían ratificadas con mayor apoyo empírico posteriormente[28].
Hace unos años, utilizando datos de la OCDE [29] se evacuaron reportes
considerando a Chile como uno de los países que tiene el mayor porcentaje de
escuelas privadas en el mundo[30].
Mientras que en la OCDE existe un promedio de 80 % de la educación
en manos del sector público, en el caso de Chile dicha cifra aún no supera el
44% [31].
Además, en los últimos años se ha generado el cierre de escuelas públicas que
agravan la situación de las comunidades en dichos establecimientos[32].
Tanto la privatización del sector escolar como el proceso en la Educación
Superior son muestras del éxito del experimento de instalación de un modelo
neoliberal en Chile [33]
. El proceso de
transformación tuvo un carácter despiadado durante la Dictadura[34]
y fue fortalecido en los años de
gobierno de la concertación. Las críticas a este modelo de financiamiento
fueron la base fundamental para las críticas del movimiento social por la
educación en los últimos años[35],
[36],
[37].
3. El
proceso de desregulación y la lucha de las universidades por el financiamiento
En la década de los 90, cuando
estaba por finalizar el periodo del dictador Augusto Pinochet, fue el momento
de creación de la mayor cantidad de nuevas universidades privadas. El último
día de la dictadura cívico militar, el 10 de marzo de 1990, se promulgó la Ley
Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) que regulaba todos los niveles de
educación. Con esto se sellaba un marco institucional para la transformación
neoliberal realizada. En el caso de la Educación Superior, la creación de
universidades privadas estuvo liderada por quienes fueron miembros vinculados
con la dictadura[38].
En años posteriores, se incorporaron a los directorios de este tipo de
universidades, miembros de sectores proclives al nuevo gobierno. De esta
forma, comenzaron nuevos vínculos en el seno de los directorios de dichas
universidades.
Por ley, las universidades
chilenas son organizaciones sin fines de lucro; sin embargo, los grupos
económicos que se ubican tras estas instituciones privadas poseen diversas
formas de generar ganancias. Una de las fórmulas; las empresas espejo, figura
que consiste en tener una empresa que es propiedad de las mismas personas
involucradas en las corporaciones sin fines de lucro (universidades). Estas
entidades proveen servicios tales como limpieza y seguridad o son del ámbito
inmobiliario que arrienda edificios a la universidad. A este sistema de financiamiento
se suma la exención de impuestos a las que se someten este tipo de
instituciones. Así, logran mantener sus negocios gracias a un sistema de
educación superior desregulado. En un comienzo, se permitió la creación de
universidades contando con mínimos recursos, generando carreras que no tenían
ninguna proyección laboral debido a la sobreoferta. Además, algunas
universidades se instalaron en viejos edificios que fueron arrendados para esos
propósitos; sus bibliotecas se desarrollaron sobre la base del uso de
fotocopias, faltando a las normas de propiedad intelectual, es decir,
desregulación total[39].
Las universidades públicas
también debían adaptarse a la lógica del autofinanciamiento. Por lo tanto, se
organizaron para aprovechar el contexto desregulado y sobrevivir a este. Una
ley creada durante la dictadura estableció la limitada ayuda estatal para las
universidades del CRUCH (creadas antes de 1980), instituciones tanto privadas
como públicas sin fines de lucro. Varias de ellas eran universidades regionales
derivadas de las dos universidades desplegadas a nivel nacional (U. de Chile y
PUC). Las más nuevas recibían un menor finan- ciamiento estatal que las más
antiguas. Entre las universidades regionales que recibían un menor porcentaje
de financiamiento estaban la Universidad de Los Lagos (ULA) cuya sede central
se ubicaba en Osorno (sur de Chile) y la Universidad Arturo Prat (UNAP), con su
rectoría ubicada en la ciudad de Iquique (norte de Chile). Dichas universidades
fueron inicialmente sedes de la Universidad de Chile, en los años 80 pasaron a
ser institutos profesionales, para luego convertirse en universidades
regionales. Estas son las últimas universidades estatales creadas durante la
dictadura. A todas estas instituciones se les aseguró un mínimo de financiamiento
basal. Aunque dicho financiamiento, en algunos casos, no alcanzaba a cubrir el
15% del total de gastos de la misma.
La necesidad de
autofinanciamiento y la desregulación instalada en el sistema de educación
superior de Chile amplía la oferta de carreras universitarias permitiendo una
mayor inyección de recursos financieros a las universidades. Consecuentemente,
varias universidades crearon proyectos alternativos a la formación de
profesores y profesoras. Las universidades que generaron una mayor cantidad de
matrículas fueron dos estatales (ULA y UNAP), es decir, las últimas en ser
creadas por la dictadura y que contaban con el menor financiamiento del Estado.
Ambas comenzaron a ofrecer certificaciones alternativas para pedagogía. Esta
nueva "oferta académica" fue la respuesta al sistema de
autofinanciamiento que regía tanto para las instituciones públicas como
privadas. Destacamos estos
dos casos ya que ambas son universidades estatales que tienen un rol relevante
en los procesos de desregulación de la formación docente.
En su libro "La
privatización de las Universidades: una historia de dinero, poder e
influencia", Monckeberg
[40] acuñó
el término "fábrica de profesores". De esta forma, se refería al
proceso de formar una cantidad excepcional de docentes en pocos años. De hecho,
durante la década del 2000, las universidades que ofrecían programas de
pedagogía tuvieron un crecimiento desmesurado. A mediados de los años 90, una
reforma educativa aumentó las horas de la jornada escolar en las escuelas
chilenas, lo que produjo una mayor demanda de docentes. Además, debido a que en
este período un gran número de profesores en ejercicio no tenían el título
universitario, se crearon programas alternativos de formación para regular los
títulos de pedagogía. Hasta entonces, parte del personal docente no tenía una
formación universitaria en educación ni contaba con un permiso especial del Ministerio
de Educación para ejercer. La mayoría de quienes pertenecían a este grupo de
docentes sin certificación trabajaban a tiempo completo en escuelas rurales o
de bajos ingresos.
El actual sistema universitario,
basado en las
leyes
dominantes
que
impone el neoliberalismo económico, promovió una reacción de las universidades
tradicionales de acuerdo con las mismas lógicas del mercado. Instituciones educativas, que
durante mucho tiempo se habían destacado por su visión altruista, comenzaron a
mutar para
poder
subsistir.
El camino de las instituciones estatales ha sido el desarrollo de una serie de
fuentes alternativas de financiamiento.
Dentro de
estas acciones se han
implementado
"programas especiales de titulación, capacitación y asesorías a empresas;
llegando incluso, algunas casas de estudio, a arrendar sus dependencias".
Las instituciones de educación superior que ofrecen pedagogía han reconocido
que los programas especiales de titulación fueron parte de las medidas para el
sistema de autofinanciamiento[41].
Estos programas eran fáciles de implementar y la necesidad
de recursos humanos en las escuelas ejerció presión para la formación masiva de
docentes. Los programas alternativos se realizaban durante las vacaciones de
invierno y verano para profesores en ejercicio sin certificados que debían
cumplir con las nuevas condiciones legales de tener un título universitario
para ejercer. Quienes fueron formados en estos programas se prepararon en una
época donde no existía un sistema de acreditación de carreras, por lo que la
calidad de esa preparación es, al menos, dudosa, considerando la diferencia en
cantidad de horas y modalidad de formación[42], [43].
La información acerca de los
programas mencionados nunca ha sido pública. Por ejemplo, no existe claridad en
relación al número de estudiantes y el monto del financiamiento que las universidades
recibieron por esta vía. Sin embargo, hay claridad acerca de la operación de
dichos programas, por ejemplo, en términos de su pobre infraestructura.
Generalmente, había una sola oficina en un pueblo pequeño y salas de clases de
alguna escuela municipal que las universidades arrendaban para la formación
durante algunos días en la noche o los fines de semana. El sistema de costos de
dichos programas también se basaba en la contratación casual. La incorporación
de docentes era exclusivamente en función de determinados cursos de pregrado.
Este fue un modelo replicado de las universidades privadas en Chile que
trabajan bajo la lógica de contratación temporal (profesores taxis)[44].
Hoy es muy difícil encontrar
información oficial sobre los números de "campus" que estas
instituciones llegaron a tener. Sin embargo, existe información de prensa sobre
42 ciudades que contaban con oficinas de universidades que ofrecieron este tipo
de formación[45].
La sospecha sobre la mala calidad de estos programas tuvo un impacto en la
creación del proceso de acreditación universitaria obligatoria para las
carreras de pedagogía. Informes de acreditación[46] establecen explícitamente que
solo
algunos campus tenían el potencial para mantener sus programas
de
formación. Esto indica que el resto no cumplía con los requisitos mínimos de
calidad, lo cual pone un manto de duda razonable sobre la calidad de los
procesos de formación de quienes egresaron de dichas sedes. Aun así, se debe
tener cuidado
en
estigmatizar
a
un grupo de docentes
provenientes
de entornos difíciles y que accedió a la formación que tuvo al alcance en ese momento. Aunque
los antecedentes pueden indicar que algunos docentes egresaron de programas
alternativos,
en estricto rigor,
no
existen antecedentes
que den
cuenta de un diferencial
cualitativo
entre los procesos de formación tradicional y los que se
generaron en los programas especiales aludidos. Además, la amplia diversidad de
campus
y
condiciones en las distintas
universidades,
e
incluso al interior de las instituciones, hace que un juicio generalizador
quede
sin fundamento[47].
Los programas especiales
respondieron a las necesidades
del mercado
(demanda de más
docentes). Bajo un contexto de desregulación, estos docentes sin licencia (no
certificados) requerían pronto sus títulos profesionales. Las universidades que
promovieron la creación de programas de pedagogía a distancia, o solo el día
sábado, fueron las opciones para este "mercado". Las instituciones
involucradas en esta "oferta" fueron tanto de pertenencia estatal
como privada. Los antecedentes recogidos por Ruffinelli y Sepúlveda (2005)
señalan que fueron 20 las universidades que generaron este tipo de programas.
En la siguiente sección nos centramos en dos casos, ambas universidades
estatales que tuvieron mayor cobertura en estos programas.
Los programas que no fueron
acreditados entraron a un proceso de conversión de edificios universitarios a
Institutos Profesionales (nivel no universitario), lo cual permitió superar sus
problemas económicos. Así las universidades pudieron continuar su desarrollo
institucional.
5. Las
universidades estatales
Dado que las instituciones de
educación superior se concentran en tres regiones del país[48], una gran cantidad de
estudiantes de otras regiones deben trasladarse a aquellas para obtener un
título profesional. En el caso de la formación de docentes, las sedes
universitarias regionales ayudaron a contrarrestar la centralización de la
oferta educativa y ofrecieron oportunidades de educación a personas
trabajadoras en lugares más remotos del país. Sin este tipo de programas,
muchas personas no hubiesen tenido la posibilidad de acceder a un título
universitario. Las instituciones que se constituyeron como vanguardia en la
generación de estos programas de formación fueron dos pequeñas universidades
estatales que recibían el menor porcentaje del presupuesto destinado a la
Educación Superior. Estas eran la Universidad de Los Lagos (ULA) y la
Universidad Arturo Prat (UNAP).
La Universidad de los Lagos (ULA)
surge a partir de la fusión de una sede de la Universidad de Chile (Osorno, sur
de Chile) y otra de la Universidad Técnica del Estado (Puerto Montt, también al
sur). Su campus principal se ubica en Osorno, a 830 kilómetros de Santiago. Al
igual que otras universidades estatales, la ULA se ha vio afectada por los problemas
que se derivan del auto-financia- miento. En el caso de la Universidad Arturo
Prat (UNAP), se trata de una universidad estatal regional ubicada en Iquique, a
unos 1750 kilómetros al norte de Santiago. Sus orígenes se encuentran en una
sede regional de la Universidad de Chile una vez que esta fue desmantelada a
principio de los 80. Al igual que la ULA, la UNAP fue una de las universidades
más afectadas en la distribución de recursos.
Tras un proceso de crisis interna
en los años 90, la UNAP logró expandirse con una sede en la ciudad de Victoria,
región de la Araucanía, a 2.300 kilómetros del campus principal en Iquique.
Producto de una exigencia interna de autofinanciamiento, este campus tuvo
dificultades económicas que se mantuvieron por largo tiempo. Como una manera de
sobrellevarlos, la UNAP estimuló un programa de pedagogía para certificar a los
docentes en ejercicio que no tenían título profesional en una región con altas
necesidades educativas como la Araucanía[49].
Los proyectos de la UNAP y la ULA
fueron ejemplos emblemáticos del proceso de desregulación, en especial por el
volumen de matrícula que manejaron. Desafortunadamente, es difícil estimar con
exactitud la cantidad de estudiantes que participaron en aquellos programas de
pedagogía. Aun así, algunos datos disponibles indican que la ULA aumentó su
matrícula entre 2004 y 2005 en un 383%. En el caso de la UNAP, los datos
representan un incremento del 263% en el mismo periodo[50]. Al mismo tiempo, se expresa
la dificultad para acceder a datos exactos sobre esta explosión de estudiantes
de pedagogía, tanto en estas dos universidades como en las otras 18 que
tuvieron programas similares[51].
Para el Estado, estos programas
alternativos ofrecieron solución a dos problemas
simultáneamente. Por una parte, resolvieron el problema del financia- miento de
instituciones menoscabadas a la hora de construir los procesos de distribución
del financiamiento basal. Quienes ingresaban a estos programas especiales
debían pagar sus colegiaturas en efectivo o con préstamo universitario sin
acceso a las garantías que ofrecían los programas de carácter regular con
acceso a través de las pruebas estandarizadas. Esto permitió recaudar recursos
frescos para la institución. Por otra parte, estos programas ayudaron a suplir
la necesidad de dotación profesional para el sistema educacional. A mediados de
los años 90 comenzó una reforma educativa que aumentaba la jornada escolar
(conocida como JEC), esto significó la necesidad de contar con una mayor planta
en las instituciones educativas.
Aunque esta forma de resolver el
problema de la escasez docente fue criticada en algunos informes oficiales[52]
. La posibilidad de autofinanciamiento que generaron estas vías alternativas
permitió que el Estado se desentendiera, durante un buen tiempo, de dos de las
universidades con menores recursos. Una interpretación posible a esta actitud
pasiva de quienes lideraban el Ministerio de Educación en la época podría ser
la posibilidad de controlar posibles focos de protestas generados en dichas
instituciones. De este modo se mantiene un control a través de la permisividad
y, a la vez, se avanza en la privatización de universidades estatales.
Las universidades estatales
involucradas en este tipo de formación docente agudizaron una situación que ya
era problemática. La mayor crítica a este fenómeno radica
en
la falta de rigor en la creación de estos programas, la escasez de
infraestructura, bibliotecas con material de baja calidad (un punto clave para
las sedes recientemente creadas). Esto se contradice con la creencia tradicional
de que la universidad motiva la investigación, la educación y la vinculación
con el medio; por el contrario, el foco de estas instituciones solo se mantuvo
en entrenar profesores de la manera más rápida y rentable posible. La necesidad
de contar con académicos(as) para la formación nuevos(as) profesores(as)
requirió la rápida contratación de personal que no contaba con experiencia en
docencia o investigación educativa. La mayoría de los docentes contratados eran
profesores de establecimientos escolares que, si bien se buscaban docentes
con alto desempeño en los espacios escolares, no hay garantías de un impacto en
una docencia de calidad en el nivel universitario.
Estos procesos de privatización
encubierta y desregulada de las escuelas de pedagogía fueron parte del aumento
de la matrícula en el área. En el estudio de actualización acerca de programas
de pedagogía realizado por Ruffinelli (op. cit.), de las 20 instituciones de
educación superior que ofrecían este tipo de pedagogías, al menos la mitad
pertenecía a universidades financiadas por el Estado. El aumento de estos
programas se estimó entre 225 en 1999 a 698 hasta el 2008 [53]. Como consecuencia, la tasa de
egresados aumentó considerablemente.
En los procesos de formación
docente se plantea, muchas veces, la dicotomía regulación/desregulación
paralela a lo público/privado. Mirando la historia reciente de Chile, podemos
ver
que estas distinciones tienen una mayor complejidad. Los procesos de
desregulación o regulación están dados por el sistema mayor de financiamiento
que rige a las instituciones de educación superior.
Como ya ha sido documentado en una
gran
cantidad de artículos y libros, Chile fue considerado como un laboratorio de
políticas neoliberales por largo tiempo. Como buen laboratorio, ha
servido de ejemplo para construir políticas en otros
países. El modelo neoliberal ha implementado sistemáticamente políticas de
desregulación o, en otras palabras, una regulación a través del mercado (oferta
y demanda). Este contexto facilitó el "negocio de la educación" en
las universidades. Se permitió a través de diversos mecanismos aumentar las
ganancias de quienes eran propietarios de las universidades privadas (empresarios
ligados a la dictadura cívico-militar y posteriormente incluyeron a políticos
ligados a la Concertación de Partidos por la Democracia).
Hemos tratado de revisar
históricamente que, en el caso de Chile, el contexto de desregulación no solo
impactó a las universidades privadas, sino que también a las instituciones
Estatales. Como un modo de resolver problemas de financiamiento, universidades,
tanto privadas como tradicionales, crearon nuevas sedes regionales. Algunas de
las nuevas sedes mostraron un crecimiento explosivo en la matrícula, entregando
títulos universitarios a muy bajo costo a través de programas especiales. La
implementación de estas carreras requería una baja inversión. Los principales
programas que se dictaron bajo esta modalidad fueron las carreras de Educación
básica y parvularia.
Hay poca información que nos
permita revelar las causas del crecimiento inorgánico de la matrícula en
pedagogía. Sin embargo, podemos plantear algunas hipótesis. Durante mucho
tiempo (al menos desde el año 1991 hasta el 2005) no existieron críticas a los
modelos de formación docente. Tal vez, porque servía para suplir el
financiamiento que dejó de entregarse por la vía regular. Desde el Estado se
hacía necesario mejorar el financiamiento de instituciones estatales más
desvalidas y a la vez aumentar la cantidad de docentes necesarios para cubrir
las horas lectivas en los colegios a partir de la reforma educativa de la
jornada escolar completa (JEC). Por esta razón es que planteamos considerar
como una lección la experiencia de desregulación chilena, puesto que esta se
reafirma en las instituciones del mismo Estado. La implementación de las
carreras de pedagogía consideró un mínimo de infraestructura, la cual era
arrendada (en muchas ocasiones solo por un día a la semana). Los costos de
personal docente fueron reducidos a través de una contratación parcial que
permitía agilizar los procesos de vinculación y desvinculación. Miles de profesores
y profesoras se formaron bajo este modelo.
Hoy en día se han implementado
diversas propuestas para constituir un marco regulatorio de la calidad
educativa, en especial de las carreras de educación y salud. Aun así, la
preocupación fundamental de este artículo ha sido cómo el modelo económico
alcanza no solo a las universidades privadas, sino que también a instituciones
que son parte del Estado. En el caso de Chile, la mayor expansión fue
justamente en instituciones estatales, aquellas que recibían los menores
aportes basales del financiamiento gubernamental. Esta mirada no contradice la
dicotomía regulación/desregulación como una distinción público/ privada en
términos de instituciones, sino que propone una discusión en términos de cómo
las formas de financiamiento de la educación superior inciden en estos procesos
de regulación.
En el caso de Chile, el país
completo opera bajo la lógica del libre mercado, un neoliberalismo extremo.
Aunque existen programas de apoyo a estudiantes o instituciones tratando de
mitigar la visión de la educación como un negocio, la fórmula de
sostenimiento económico sigue siendo el autofinanciamiento. Esta forma de
obtener financiamiento es similar tanto para las universidades del mundo
privado como para las estatales. La educación desregulada tomó lugar cuando el
Estado así lo incentivó a partir de los 80. En el caso de la formación docente,
los programas especiales aliviaron la necesidad de cobertura, pero persisten
las dudas respecto a su calidad. Se privilegiaron los bajos costos sin un foco
en los procesos formativos pedagógicos
necesarios.
Este artículo se aparta tanto de
la defensa a la formación tradicional de formación docente como de
quienes plantean una reforma de flexibilización neoliberal. Más bien, abogamos
por una transformación del sistema universitario, que se adapte a las necesidades
de formación que tengan los sistemas educativos, siempre
que se procure generar programas de pedagogía fuertes con un
financiamiento basal importante.
Planteamos una política de largo plazo para la formación del profesorado, donde
la calidad (no el mercado) de la formación pedagógica sea la prioridad. La
construcción de una fuerte formación docente universitaria es prerrequisito
para una escuela pública fuerte. Los procesos de regulación/desregulación no
son equivalentes a la dicotomía público/privada, dependen de la visión de
financiamiento que se establezca para todo el sistema de educación
superior. Tal como lo planteamos en un comienzo, Chile fue elegido como un país
para construir
un modelo económico nuevo.
Como todo laboratorio nos sirve para aprender lo que
debemos o no hacer en una escala mayor. Lo que ha sucedido en Chile permite
tomar lecciones para construir el rumbo de otras naciones, en especial
para aquellos
países que hoy están en un proceso de debilitamiento de la educación pública en
función de la privatización del sistema a través de las políticas de
autofinanciamiento.
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Cómo citar: Silva-Peña, Ilich; Peña- Sandoval, César.
“Desregulación de la formación
inicial docente. Una experiencia neoliberal" Revista Historia de la
Educación Latinoamericana. Vol. 21 No. 32 (2019): 137-154 https://doi.org/10.19053/01227238.8724.
Esta obra está
bajo una licencia Creative Commons. Reconocimiento-No Comercial-Sin Obra
Derivada 2.5 Colombia.
[1] Parte de este trabajo ha sido financiado por
los proyectos Fondecyt: Regular 1151447 y postdoctorado fondecyt 3160530.
[2] Profesor de Educación General
Básica y Licenciado en Educación (Universidad Metropolitana de Ciencias de la
Educación, UMCE). Doctor en Ciencias de la Educación (Pontificia Universidad
Católica de Chile). Durante su formación desarrolló una estancia doctoral en
University Wisconsin-Madison. Ha trabajado como académico e investigador en
diversas universidades en Chile. Durante 6 años dirigió el hoy desaparecido
Instituto de Investigaciones Pedagógicas de la Universidad Arturo Prat. Postdoctorado en el Centre for Research for Teacher
Education and Development. Universidad de Alberta.
Canadá. Correo electrónico: ilichsp@gmail.com
[3] Profesor de Educación Media en
Filosofía, Licenciatura en Educación, Licenciatura en Filosofía, Universidad de
Chile. Magister en Currículum y Comunidad Educativa, Universidad de Chile.
Ph.D. Currículum and Instruction, University of Washington, Seattle, USA.
Académico de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
[4] Linda Darling-Hamond y Ann
Lieberman, Teacher education around the world: Changing policies and practices
(New York: Routledge, 2013).
[5] Julio Diniz-Pereira, “As licenciaturas e as
novas políticas educacionais para a formação docente”, Educação &
sociedade, v. 20, no. 68, (1999): 109-125.
[6] Ken Zeichner,
“The Adequacies and Inadequacies of Three Current Strategies to Recruit,
Prepare, and Retain the Best Teachers for All Students”, Teachers College
record, v. 105(3), (2003): 490-519.
[7] Ken Zeichner y César
Peña-Sandoval. “Venture philanthropy and
teacher education policy in the US: The role of the New Schools Venture Fund”,
Teachers College record, v. 117, no. 6, (2015):1-24.
[8] Para un mayor detalle de las
transformaciones en Educación Superior en Chile, ver: Mauricio Rifo Melo
(2017). “Historia de la transformación en la educación superior chilena
(1973-1990)”. Revista Historia de La Educación Latinoamericana, v. 19, n. 28,
(2017), 13-36. doi.org/10.19053/01227238.4925; Alejandra Contreras Gutiérrez.
La enseñanza jesuita en Chile colonial: sus colegios, universidades y una
aproximación a sus métodos y contenidos. Revista Historia de la Educación
Latinoamericana, vol. 16 no. 22 (2014): 35-50. https://doi.org/10.19053/01227238.2687.
[9] Idem.
[10] Juan Gabriel Valdés, Pinochet’s
Economists: The Chicago School of Economics in Chile (New York: Cambridge
University Press, 1995).
Juan Gabriel Valdés, La
escuela de Chicago: operación Chile, (Buenos Aires: Grupo Editorial Zeta, 1989).
[12] José Ossandón. “La escuela de chicago - una
mirada histórica a 50 años del convenio Chicago/ Universidad Católica: ensayos
en honor a Arnold c. Harbeger” Universum (Talca), v. 25, no 2 (2010): 217-220.
[13] Op. cit
[14] María Olivia Monckeberg, Privatización de las
Universidades (Santiago: Copa Rota, 2005).
[15] Sergio De Castro. El Ladrillo: bases de la
política económica del gobierno militar chileno (Santiago: Centro de Estudios
Públicos, 1992).
[16] Manuel Délano y Hugo Traslaviña, La
herencia de los Chicago Boys (Santiago: Ornitorrinco, 1989).
[17] Peter Kornbluh, “The
Declassified Pinochet File: Delivering the Verdict of History” Radical history
review, no. 124 (2016): 203-216.
[18] Monckeberg, María Olivia.
Con fines de lucro. Santiago: Penguin Random
House, 2013.
[19] Op. Cit.
[20] Para profundizar más acerca de este
proceso puede ver: Monckeberg, María Olivia. “El Saqueo de los Grupos
Económicos al Estado Chileno y Verdad Oculta de las Empresas Públicas"
Santiago, Chile: Editorial Ediciones B (2001).
[21] Jorge Nef, “The Chilean
model: fact and fiction”, Latín American perspectives, v. 30, no. 5, (2003)
16-40.
[22] Op. cit.
[23] Solo quedaron un 7% del total de la
matrícula correspondiente a colegios completamente privados. Los colegios
privados que educan a la élite económica y política del país se mantienen fuera
del financiamiento vía subvención.
[24] Jorge Nef. “El concepto de Estado
subsidiario y la educación como bien de mercado: Un bosquejo de análisis
político” Enfoques educacionales, v. 2, (2007).
[25] María Angélica Oliva. “Política
educativa y profundización de la desigualdad en Chile”. Estudios Pedagógicos
(2008) 207-226.
[26] José Bravo (2013). Educación pública,
autonomía universitaria y cambio político: notas para el análisis del
movimiento universitario en chile, 2011. Revista Historia de la Educación Latinoamericana,
15 (21), 263-282.
[27] Maximiliano Soto, “Políticas
Educacionales en Chile durante el Siglo XX”, Revista Mad, v. 0, no. 10 (2004)
p. 4.
[28] Cristian Bellei, El gran experimento.
Mercado y privatización de la educación chilena, (Santiago: LOM ediciones)
2015.
[29] OCDE, “Establecimiento de un marco para
la evaluación e incentivos docentes. Consideraciones para México” (París: OECD)
2011.
[30] Marco Kremerman. El desalojo de la
educación pública. Serie “Ideas para el buen vivir”, Fundación SOL. (2011).
[31] Mineduc. Estadísticas de la
educación 2016. Santiago: Mineduc, 2017.
[32] Mauricio Pino-Yancovic. “Parents’ defense of their children’s right to
education: Resistance experiences against public school closings in Chile”,
Education, Citizenship and Social Justice, v. 10, no. 3, (2015) 254-265.
[33] María Olivia Monckeberg. Privatización
de las Universidades (Santiago: Copa Rota) 2005.
[34] Ana López. “De la dictadura militar a la
democracia pactada de la Concertación y la derecha: El modelo de la
Universidad-Empresa en Chile (1973-2008)”, Lucha de clases, v. 1, 2011.
[35] Cristian, Bellei; Cristian,
Cabalin. “Chilean Student Movements: Sustained Struggle to Transform a
Market-Oriented Educational System”. Current Issues in Comparative Education,
v. 15, no. 2, (2013) 108-123.
[36] Cabalin,
Cristian. “Neoliberal Education and Student Movements in Chile: Inequalities
and Malaise”. Policy Futures in Education, v. 10, no. 2, (2012)
219-228.
[37] Vicente Sisto. “Entre la Privatización y
la Reconstrucción de lo Público en Chile: Movimientos Estudiantiles y el Debate
acerca del Devenir de la Universidad”. Horizontes Sociológicos, v. 0, no. 1,
(2015) 57-63.
[38] María Olivia Monckeberg. Con fines de
lucro (Santiago: Penguin Random House) 2013.
[39] Ibidem.
[40] Ibídem.
[41] Francisco Ganga y José Vera.
“Reflexiones en torno al nuevo escenario de la gestión universitaria”,
Cuadernos de la Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales. Universidad
Nacional de Jujuy, n. 30, (2006) 41-61.
[42] Andrea Ruffinelli. Actualización de la
sistematización de la oferta de Programas Especiales de Pedagogía en Educación
Básica de las Instituciones de Educación Superior Chilenas Resumen Ejecutivo.
(Santiago: CIDE, Universidad Alberto Hurtado) 2007.
[43] Andrea Ruffinelli y Luis Sepúlveda.
Sistematización de la oferta de programas especiales de pedagogía en educación
básica de las instituciones de educación superior chilenas. (Santiago: CIDE,
Universidad Alberto Hurtado) 2005.
[44] Daniel Reyes León y Marcelo
Santos. “LOS PROFESORES TAXIS-El hedor de lo heredado: La desprofesionalización
académica y su parque humano” Le Monde Diplomatique. Edición Chilena 2011.
[45] http://www.mercuriocalama.cl/prontus3_mundo_estudiantil/site/artic/20040818/pags/20040818191023.html
[46] Informe de Acreditación emitido en el
2006.
[47] Es importante destacar que un aspecto es
el de la calidad de profesional egresado(a) y otra de la calidad medida por los
sistemas de acreditación. El supuesto que existe es que un sistema de calidad
nos entregará una formación de calidad y por ende buenos/ as profesionales. En
ese sentido, el sistema de acreditación de las universidades en Chile ha ido
evolucionando. Hoy en día existen universidades completas que han sido cerradas
por no cumplir con ciertos estándares. Más allá de poner en discusión los
criterios utilizados para los procesos de acreditación, el sistema ha permitido
ir regulando la formación profesional. En el caso de la formación docente, hoy
en día tiene una serie de regulaciones que incluso algunos/as académicos/as han
considerado como de excesivo control.
[48] Según el informe CNED (Consejo Nacional
de Educación) El 70% de la matrícula de Educación Superior está concentrada en
las regiones Metropolitana, Valparaíso y Bío Bío. En el caso de la Región
Metropolitana concentra el 46, 2%. Ver: http://www.cned.cl/
indices/matricula-sistema-de-educacion-superior
[49] Andrés Bravo. “Historia y gestión del
asentamiento de la Universidad Arturo Prat en la ciudad de Victoria” (Documento
de trabajo), 2011.
[50] Op. Cit.
[51] Tal como lo hemos expresado, fueron
muchas las universidades que implementaron programas de este tipo. Tanto
universidades privadas con y sin financiamiento estatal, como solo estatales.
[52] Para profundizar más se
puede recurrir al Informe comisión sobre formación inicial docente. (CPEIP) 2005.
[53] Op. Cit.