Artículos
Historia
reciente de la educación básica y media en el caribe colombiano: el caso del
Departamento del
Atlántico
História
recente do ensino
básico e secundário no Caribe colombiano: o caso do Departamento do Atlántico
Gustavo Correa*[1]
*Universidad del Atlántico, Colombia
**Universidad del Norte, Colombia
RESUMEN
Este artículo hace un aporte
historio-gráfico al debate sobre los rezagos educativos en el caribe
colombiano. Para ello se toma el caso del Departamento del Atlántico y se
explora el proceso de formación de su institucionalidad educativa a partir de
una indagación de ordenanzas departamentales publicadas en el periodo 19802014. La
primera sección del artículo presenta un recuento de eventos históricos
relevantes para comprender la formación del actual sistema de educación básica
y media en Colombia y sirve como punto de referencia para interpretar dinámicas
educativas regionales durante el periodo de estudio. La narrativa se construye
a partir de la lectura de fuentes primarias, y su contraste con fuentes
secundarias permite identificar los pocos incentivos con los que cuentan actores
educativos importantes tales como funcionarios públicos,
rectores, y docentes para impulsar más prácticas de planeación educativa en
contexto. Si bien estos hallazgos deben ser verificados con otras fuentes para
potenciar su poder explicativo, sientan bases analíticas para debatir los
problemas educativos en el
norte del país.
Palabras
clave:
Revista
Historia de la Educación Latinoamericana; Política
educacional; Historia
educación; Realismo
crítico; Colombia; Región
Caribe.
ABSTRACT
This article makes a
historiographical contribution to the debate on educational lags in the
Colombian Caribbean. The analysis focusses on the
case of the Department of the Atlántico and
explores the process of formation of its education institutions based on the
study of departmental ordinances published between 1980-2014. The first section
of the article recounts relevant historical events that help to understand the
configuration of Colombia's current school system and that serves as a point of
reference to interpret regional educational dynamics during the period of
study. The narrative is built from the reading of primary sources, and its
contrast with secondary material allows to identify the few incentives that
important educational actors such as public officials, principals, and teachers
have to promote more educational planning practices in context. Although these
findings must be verified with other sources to enhance their explanatory
power, they establish analytical bases to discuss the educational problems in
the north of the country.
Keywords: Journal History of Latin American Education; Education
policy; history
of education; Critical
realism; Colombia; Caribbean
Region.
RESUMO
Este
artigo faz uma contribuição historiográfica ao debate sobre os atrasos
educacionais no Caribe colombiano. Para isso se analisa o caso do Departamento
do Atlântico e se explora o processo de formação de sua institucionalidade educativa a partir de um questionamento
sobre as ordenanças departamentais publicadas no período 1980-2014. A primeira
seção do artigo apresenta uma nova narrativa de eventos históricos relevantes para compreender desde a
formação do atual sistema de educação básica e média na Colômbia e serve como
ponto de referência para interpretar dinâmicas educacionais regionais durante o
período de estudo. A narrativa se constrói a partir da leitura de fontes
primárias, e seu contraste com fontes secundárias permite identificar os poucos
incentivos com que contam atores educacionais importantes, tais como
funcionários públicos, reitores e docentes, para impulsionar mais práticas de
planejamento educativo no contexto. Se bem que estas descobertas devem ser
verificadas com outras fontes para potencializar seu poder explicativo e
definir bases analíticas para debater os problemas educativos no norte do país.
Palavras-chave: Revista
História da Educação Latino-americana;
Política
educacional; Historia
da educação; Realismo
crítico; Colômbia;
Região
Caribe.
Recepción: 03/12/2017
Evaluación: 30/01/2018
Aceptación: 23/02/2018
El presente estudio hace un
aporte al entendimiento del contexto social e institucional en el que se
enmarcan los retos de la calidad de la educación básica y media en Colombia. Un
objetivo más concreto del artículo es la producción de un insumo
historiográfico que contribuya al debate sobre la persistencia de desigualdades
educativas en América Latina, y en particular en la región Caribe, la cual
concentra rezagos históricos en materia de indicadores de cobertura, inversión,
inclusión y logro escolar[3].
Esta es una tarea relevante y necesaria, en tanto los diagnósticos sobre el
estado y los retos de la política educativa se encuentran saturados de
conclusiones y recomendaciones que inciden en la reproducción de iniciativas,
programas e intervenciones que han mostrado un impacto limitado en su capacidad
para modificar prácticas curriculares en las instituciones educativas
del país[4].
Desde un plano epistemológico, el
estudio de la historia es fundamental para aproximarse a las lógicas
institucionales (ej. los diferentes intereses en juego) en la que se despliegan
las políticas públicas. Dicho de otra manera, y bajo el entender de que el hoy
es un resultado (no lineal, no determinístico) del ayer[5], todo científico social
interesado en entender fenómenos contemporáneos (ej. la persistencia de bajo de
desempeño escolar) debe preguntarse sobre el proceso de formación de las
instituciones del presente (ej. del sistema educativo), y cómo este se ve
reflejado hoy en la configuración de incentivos específicos para los diferentes
actores involucrados. Pese a que este último argumento puede resultar
intuitivo, dicha práctica investigativa contrasta con la tendencia actualista que
predomina en la investigación educativa en Colombia. Es decir, la fijación
cuantitativa en el estudio de relaciones causa-efecto entre variables
empíricas
alusivas
al sector (ej. resultados en exámenes, cualificaciones docentes) lleva a que
los estudiosos del tema contemplen el entorno institucional donde operan las
políticas educativas como un epifenómeno[6].
Ahora bien, el abordar la
historia como una fuente para estudiar los mecanismos
causales del presente implica entablar una reflexión
metodológica sobre como aproximarse a una versión objetiva de hechos
históricos. Dicha búsqueda no deber ser entendida como un esfuerzo ingenuo (y
fútil) por identificar la única versión posible del pasado[7]. Sin embargo, si se acepta el
argumento de que existen causas reales
detrás del surgimiento de fenómenos específicos (ej. la persistencia del bajo
desempeño escolar), deben existir, necesariamente, mejores explicaciones (o, si
se quiere, mejores teorías) que otras sobre las fuerzas causales del pasado.
Esta anotación es relevante en tanto existe una crítica epistemológica a las
prácticas frecuentes en la investigación histórica que apunta a la poca
disposición de historiadores profesionales a poner sobre la mesa sus hipótesis
(falsables) de trabajo[8]. El riesgo que se desprende de
lo anterior es que la reconstrucción de eventos históricos, y de las narrativas
que los puedan conectar, queden excesivamente supeditadas a la visión subjetiva
del historiador. Vicent y Wapshott
resumen dicho debate en los siguientes términos:
Como
resultado [de un enfoque muy relativista de análisis], los
procesos estructurales se reducen a un simple epifenómeno de realidades
subjetivas (...) El conocimiento de estos mecanismos a menudo requiere [de
un ejercicio de] retroducción: [es
decir] establecer las condiciones contextuales que dan lugar al
mecanismo particular que estamos observando (...). Es posible que estos
mecanismos no sean obvios o explícitos en el caso en sí, y deben elaborarse
teóricamente a partir de un análisis más amplio del entorno, a menudo mediante
la comparación[9].
El presente artículo recurre a
fuentes secundarias para fijar un punto de referencia, o de
comparación, para analizar fuentes históricas primarias -en este caso,
ordenanzas- recolectadas en el Archivo Histórico de la Asamblea Departamental
del Atlántico. El foco del estudio regional se centra en el periodo 19802014, trazo
que permite estudiar dinámicas de la configuración y el despliegue de
iniciativas educativas neoliberales[10] y alimentar hipótesis
explicativas a la reproducción de problemas educativos en caribe colombiano.
Las fuentes secundarias en este caso son publicaciones académicas de estudiosos
de la historia de la educación básica y media en Colombia y que abordan el fenómeno
desde finales de los años 1960 -periodo que representan un hito en la creación
de una institucionalidad formal del sistema educativo nacional-. Nuevamente, el
argumento no consiste en suponer que existe una única versión posible de la
historia de la educación en el país, ni que la que se presente en este texto se
encuentre libre de crítica. En línea con los elementos metodológicos esbozados
en el párrafo anterior, la intención es contar una especie de hipótesis (ej. una
narrativa general) frente a la cual leer e interpretar mandatos legislativos
regionales frente a la consolidación de la institucionalidad educativa del
departamento.
El documento se divide en tres
secciones. La primera sección se centra en una reconstrucción con fuentes
secundarias de la historia reciente de la política educativa en Colombia, la
cual servirá como punto de referencia para dar el salto al estudio de dinámicas
históricas regionales. La segunda sección se enfoca en la metodología de
recolección de la información primaria en el archivo de la Asamblea
Departamental del Atlántico y presenta unas estadísticas descriptivas de la
información recolectada. La tercera sección se enfoca en la presentación de una
narrativa que resume los hallazgos de la lectura de fuentes primarias y su
contraste con el trazo histórico nacional. Finalmente, en las líneas de cierre
del texto se utiliza la síntesis del análisis para enunciar una serie de
reflexiones sobre la posible incidencia de las estructuras históricas, sociales
y culturares estudiadas en la explicación de la persistencia de los rezagos
educativos en subregiones del caribe colombiano.
1. 1.
Historia reciente de la educación en Colombia
1.1 Las
condiciones iniciales (1968-1982)
Los acontecimientos del final de
la década de 1960 representaron un antecedente importante para la consolidación del
sistema educativo contemporáneo en Colombia. Según Hanson[11], el reto más visible que
enfrentaba el Ministerio de Educación (MEN) en ese momento era la contratación
masiva e ilegal de docentes por parte de departamentos y territorios
nacionales. El año 1968 se convierte en una especie de punto de inflexión en
tanto el gobierno nacional, en cabeza de Carlos Lleras Restrepo y su Ministro
de Educación, Octavio Arismendi Posada, toma la determinación de iniciar una
fase de centralización administrativa educativa al introducir medidas de eficiencia
técnica y solicitar a los gobernadores que se adhiriesen a una política de
educación nacional[12].
A pesar de que ello se complementaba con esfuerzos más generales para
incrementar el papel del estado en la economía[13], semejante iniciativa se
enfrentaba a la inercia de una clase dirigente que nunca antes había emprendido
un proyecto de desarrollo educativo[14].
La novedad de la nueva estructura
institucional eran los delegados
del MEN en cada gobernación, financiados por Fondos Educativos Regionales (FER)[15].
En el esquema anterior las Secretarías de Educación (SEC) territoriales se
entendían directamente con el gobernador y, por tanto, el MEN tenía acceso casi
nulo a lo que sucedía en los colegios[16]. Esta nueva configuración
administrativa representaba el crear una conexión directa entre el territorio y
el poder ejecutivo central. Y pese a la resistencia inicial de algunos
gobernadores para permitir a los
delegados ejercer tareas de inspección, su poder empieza a
consolidarse en la segunda mitad de los años 70. Ello se explica, en parte, por
una nueva cultura de cambio que
representó la renovación de gobernadores y miembros de secretarías de educación
de 1973[17].
No obstante, y a pesar de logros en materia de organización financiera
educativa, pronto llegaría la politización de esta figura, lo cual
paradójicamente, mejora sus relaciones con las clases dirigentes en el
territorio[18].
La necesidad fiscal de contar con
un sector educativo mejor organizado implicará un choque entre la lógica de
centralización administrativa y las demandas por descentralización política en
los años 80. Era un momento de una fuerte presión en la demanda por cupos
escolares. Los datos que reporta Helg indican un crecimiento
de 820% en la matrícula en educación secundaria entre 1958 y 1980[19].
La afluencia creciente de poblaciones menos privilegiadas a un sistema escolar
dominado por el sector privado y la iglesia daría como resultado la apertura de
nuevos colegios oficiales -con una creciente participación de créditos
extranjeros-. Sin embargo, la baja integración entre estudiantes de diferentes niveles
socioeconómicos reproduciría los privilegios de clase presentes antes del
Frente Nacional[20].
Esta situación, según Helg, contribuye al
desprestigio de la oferta educativa pública y, de paso, del gremio del
magisterio. En medio de tal dinámica, la Federación Colombiana de Educadores (Fecode) fortalecía su reivindicación sindical[21],
la cual tuvo nuevo impulso con la expedición del estatuto docente (Decreto 2277
de 1979) y la unión, en representatividad política, de docentes de niveles de
educación primaria y secundaria.
1.2 Los
cimientos de la descentralización educativa (1983-2000)
La década del 80 inicia una fase
de reformas para darle mayor autonomía política y administrativa a los entes
territoriales. El siguiente fragmento, de Ocampo et al., ilustra el cambio de
tendencia en el modelo de prestación de servicios estatales y las dificultades
institucionales que surgen en medio de dicha transición:
El
modelo de descentralización que surgió en Colombia ha sido, a la postre, un
híbrido entre uno en el cual los gobiernos territoriales son esencialmente
ejecutores de políticas deseadas a nivel central (de
"agente/principal", de acuerdo a la terminología en boga), que
prevaleció hasta los años ochenta, y uno de elección pública local, en el cual
los entes locales gozan de autonomía real en la definición de sus políticas, y
son responsables directamente ante la ciudadanía por los servicios que prestan.
Este modelo híbrido se ha caracterizado por la dificultad para determinar en
forma precisa las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno y para
coordinar las distintas fuentes de financiamiento. [22] [23]
La transformación del modelo (al
menos en un sentido formal) del Estado tiene uno de sus primeros antecedentes
en la expedición de Ley 14 de 1983, la cual otorgaría independencia a los
municipios sobre impuestos a la renta, el catastro y el predial [24].
Durante la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990) se establece del Estatuto
Básico de la Administración Municipal (Ley 11 de 1986) y se hace efectiva la
primera elección popular de alcaldes y gobernadores. A nivel educativo, la Ley
12 de 1986 incrementa las transferencias del gobierno central a los municipios
y les entrega la responsabilidad a los gobiernos locales frente al desarrollo y
sostenimiento de la infraestructura educativa, tarea que venía siendo ejecutada
por el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares. Dos años después, la
Ley 24 de 1988 da paso a una restructuración del MEN para afrontar retos de la
descentralización y entrega a los gobiernos locales la potestad para nombrar y
administrar el personal docente, aunque el manejo del tema salarial queda
subordinado al nivel nacional[25].
El modelo de descentralización
administrativa en educación es refrendado en el marco de la Constitución de
1991 a partir de la nueva definición de competencias y funciones de las
entidades territoriales y la distribución del situado fiscal para la prestación
de servicios educativos (Ley 60 de 1993). Un año después entra en vigencia la
Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) que profundiza la cesión de derechos
de participación de los departamentos en la administración de los FER[26]
y da paso a la materialización de principios de autonomía en la organización
administrativa y pedagógica de instituciones educativas[27]. Dicha lógica
político-administrativa se ve entrelazada con tendencias internacionales -como
la declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los niños- que
consagran la educación como un derecho fundamental y que demanda concertaciones
entre actores civiles y gubernamentales. Sin embargo, señala Cajiao, Fecode y el gobierno
terminan imponiendo una agenda de negociación bilateral, en un
"proceso [que] arrancó desconociendo el principio que
postula que la educación es un asunto de todos" [28] y que termina privilegiando el
debate regulatorio.
Las políticas implementadas
durante los años 90
siguen haciendo avances hacia garantizar la cobertura escolar y la resolución
de temas financieros del sector. En año 1996 se crea un Fondo Educativo de
Compensación (FEC) con el objetivo "intentar cerrar
la brecha entre
los
recursos del sistema y el pago de maestros".[29] En cuanto a la denominada
calidad educativa; se institucionaliza, desde 1991, un mecanismo para su
medición por medio de la realización de pruebas estandarizadas en los grados
quinto, séptimo y noveno. El uso de estos indicadores muestra una caída en el
logro escolar durante la década de los noventa, que, a juicio de investigadoras
del Banco de la República, se explica por las tasas de fracaso y repetición
escolar en niveles de primaria y secundaria.[30] Esta década
finalizará con una profunda crisis económica, la cual impactaría en la
reducción del recaudo tributario y de las transferencias del Estado central
a
los territorios , generando incertidumbre sobre la disponibilidad de los
recursos destinados a servicios sociales de salud y educación.[31]
En palabras de Gómez-Buendía,
estas transformaciones en políticas educativas "tienen un sabor de clara
estirpe liberal: eficiencia, desregulación, descentralización, 'focalización' y
'participación'" [32].
Pese a ello, muchos de los retos educativos experimentados a lo largo de las
últimas décadas tenían vigencia al finalizar el siglo. Las brechas regionales
aún eran significadas en indicadores como la relación alumnos matriculados
sobre la población en diferentes regiones del país[33]. Todo ello incidirá en una
nueva transición de prioridades hacia temas como la dotación de materiales en
colegios y el interés desde las políticas públicas en torno a debates sobre
aproximaciones pedagógicas al aprendizaje. Entre las propuestas de un nuevo
plan de desarrollo (1998-2002) se plantean estrategias para hacer más eficiente
la administración docente y el esquema de financiación del sector educativo,
todo cobijado por una estructura institucional que migra de subsidiar la oferta
y empieza a incentivar la demanda[34]
[35].
1.3 Rescatando
los criterios de eficiencia en el gasto (2001-2014)
Parafraseando a un antiguo
Secretario de Educación de Bogotá, a pesar de los posibles avances que se
dieron a finales de la década de los 90 en materia de procesos de concertación
para definir planes educativos de largo plazo[36], la transición hacia el nuevo
milenio estuvo marcada por el retorno al énfasis en el "desarrollo de
mecanismos de control y de estrategias de eficiencia, dejando de lado las
grandes discusiones sobre el sentido del Sistema Educativo"[37].
Una de las respuestas a los retos económicos heredada de años anteriores es la
expedición del Acto Legislativo 1 con el cual se crea el Sistema General de
Participaciones (SGP) "que organizó en una sola bolsa los recursos
educativos y estableció las transferencias bajo un criterio de responsabilidad
fiscal por parte de los municipios" y en el cual, estos "son
certificados por medio de índices de endeudamiento y solvencia"[38].
Este nuevo entorno normativo dará también nacimiento al Decreto 1278 de 2002, o
al nuevo estatuto de profesionalización docente, por medio del cual se
introducen parámetros de ingreso, ascenso, permanencia y retiro del servicio,
al tiempo que se establece un nuevo esquema de escalafón salarial basado en el
desempeño profesional y no solo al tiempo de servicio acumulado[39]
[40].
La llamada calidad de docente se convertirá en la gran protagonista del debate
sobre la educación básica y media, en particular a partir de la publicación de
una serie de informes internacionales tras los cuales se institucionaliza la
consigna que dicta que la calidad del sistema educativo no puede superar la
calidad de sus profesores[41].
El surgimiento de visiones de buen gobierno de mediados de los años 2000
exaltaba, por tanto, la importancia de "hacer a los docentes responsables
por su desempeño"[42].
Los esfuerzos administrativos
mencionados se ven reforzados por el espíritu descentralizador y, sostienen
Ocampo et al.,[43]
la exaltación de argumentos propios de la escuela de la elección pública, en
defensa de autonomía territorial. Lo anterior da sustento a los esfuerzos de
principios de siglo de modernización de secretarias de educación territoriales
que, en línea con las recomendaciones del Banco Mundial, tenían como objetivo
específico el incrementar las capacidades locales, aclarar los papeles y las
responsabilidades en la provisión de servicios educativos, mejorar los sistemas
de tecnología de información, y crear estándares y protocoles para asegurar que
los recursos fuesen utilizados de una manera eficiente y equitativa[44].
Ejemplos de ello son la publicación de documentos del Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES) en 2005 y 2011 para hacer ajustes al SGP
encaminados a profundizar sus criterios de eficiencia, así como la expedición
del Decreto 1055 de 2011 donde se establecen esquemas de incentivos monetarios
a rectores de instituciones educativas que muestren resultados sobresalientes
en las pruebas de Estado.[45]
Finalmente, en cuanto a la
migración hacia un enfoque de estímulos a la demanda, Barrera-Osorio et al.[46]
presentan un resumen de iniciativas de gran escala de gobiernos
recientes y encaminadas a afrontar retos pendientes en materia de cobertura y
calidad (medida a partir del desempeño escolar). Entre ellas, los programas de
transferencias condicionadas al cumplimiento de requisitos en salud y educación
(ej. Familias en Acción, el programa distrital de Bogotá de Subsidios
Condicionados a la Asistencia Escolar), el programa de gratuidad escolar para
reducir barreras económicas de acceso al sistema entre familias de menores
recursos, el Proyecto de Educación Rural (PER) para aumentar la asistencia
escolar en zonas campesinas y el programa Computadores para Educar para
enfrentar componentes pedagógicos y de aprendizaje. Algunas de estas
iniciativas han sido cofinanciadas por el Banco Mundial, entidad que desde
mediados de la década anterior había anunciado que revitalizaría
su enfoque en el alivio de la pobreza, y reestructuraría sus prácticas para
hacerlas más centradas en el cliente[47] [48].
2. 2.
Apuntes metodológicos para la consulta de fuentes primarias
Antes de entrar en el análisis de
fuentes primarias, resulta relevante traer a colación otros referentes de la
literatura secundaria para delinear aspectos específicos del
contexto del estudio. De acuerdo con la investigación histórica de Parada[49]
sobre el desarrollo institucional de tres grandes regiones de Colombia, la
costa caribe representa un caso de instituciones políticas y sociales débiles,
frente a otros territorios del país. Ello se explica, en parte, por una
configuración histórica específica, legado de las instituciones coloniales, y
que incidieron en un desarraigo de esta región frente a dinámicas de la vida
nacional[50].
Lo anterior permite inferir que
existía un interés limitado por parte de las élites regionales en consolidar un
sistema educativo nacional[51].
Habría que mencionar, por ejemplo, la tendencia histórica del caribe hacia una
baja participación industrial en el producto interno bruto regional, en
comparación con otras zonas del país[52]. Este fenómeno no solo se
entrelaza con un ritmo de crecimiento de la región por debajo del promedio nacional
-0.94% vs 2%, entre 1950 y 1990, respectivamente[53] -, sino que contrasta con
esfuerzos que se hacían desde Bogotá orientados a generar una educación media
técnica enfocada en labores industriales. Ello se
manifiesta, a su vez, en los diagnósticos más recientes sobre la educación
nacional, y la manifestación de brechas regionales que persisten en el tiempo.
Así, por ejemplo, según un ejercicio publicado en 2014:
Los
resultados de las Pruebas [de Estado] de las instituciones
educativas de la Región Caribe fueron más bajos que la media nacional. Lo
anterior se evidenció en todas las pruebas analizadas (...) el camino hacia la
mejora en los resultados de aprendizaje viene de la mano con programas de intervención
para la cualificación de los procesos pedagógicos y la revisión y ajuste de la
estructura curricular
de
las instituciones educativas[54]
En cuanto a la generación de
capacidades locales para el desarrollo de políticas educativas que se ajusten a
contextos y necesidades específicas, estudios como el de Henríquez[55]
resaltarían el hecho que:
[la]
región Caribe poco ha avanzado hacia la creación de programas que fortalezcan
tanto la formación de los agentes, como la adecuada formulación e
implementación de políticas públicas en educación desde cada entidad
territorial, lo cual agrava la situación en tanto no se está formando suficientemente
a la población para generar masa crítica para el tratamiento de los problemas y
necesidades de la población con un enfoque de desarrollo que tenga en cuenta
las potencialidades de los individuos[56].
Dichos antecedentes dan contexto
a la lectura de fuentes primarias para reconstruir los eventos de la historia
reciente de la educación en el Departamento del Atlántico, el cual inicia un
proceso formal de descentralización educativa a finales de los años 80 y que no
necesariamente representa el mismo proceso que se dio en que otras regiones del
país[57].
La fuente de información primaria de este artículo fue recolectada en el
Archivo Histórico
de
la Asamblea Departamental del Atlántico. Según el artículo 72 del Decreto 1222
de 1986, las ordenanzas son "[l]os actos de las
asambleas departamentales destinados a dictar disposiciones para el arreglo de
alguno de los asuntos que son de su incumbencia". Como tal, al menos
en
su sentido
normativo,
los
contenidos
de estos documentos son reflejo del máximo ejercicio de deliberación
democrática en el nivel territorial[58]. El gráfico 1 muestra la
distribución por año de las 209 ordenanzas consultadas entre el periodo 1980 y
2014. La recolección fue hecha por un historiador profesional y con experiencia
previa en este tipo de consultas[59].
Gráfico . Número
de ordenanzas consultadas por año
Las ordenanzas son documentos
escritos y archivados en físico (con excepción de ordenanzas entre 2011-2014
que fueron recolectadas en formato electrónico), y cuentan, en su mayoría, con
cerca de diez páginas (cada una). El tamaño varía según el asunto de las
ordenanzas (por ejemplo, las de presupuesto pueden ser más extensas). En
algunos casos estas incluyen anexos de antecedentes históricos, información
sobre el marco jurídico al que responden y borradores sobre proyectos de
ordenanzas. En cuanto al estado del archivo, la organización de los documentos
dista de ser idónea. Al final, no es posible tener certeza de que se revisaran
todas ordenanzas del periodo, en tanto no todos los libros y carpetas donde se
guardan las ordenanzas se encontraban dentro de la bodega física de la
asamblea. El Anexo contiene más detalles sobre estas observaciones y las
implicaciones y acciones que fueron tomadas por el equipo investigador al
respecto.
Gráfico 2. Categorías
mencionadas en ordenanzas
Nota: En una ordenanza se puede mencionar
más de una categoría, y por tanto el número de categorías supera el número de
ordenanzas. El caso de infraestructura en 1985, más que reflejar gran actividad
en este rubro, se explica por qué las ordenanzas de ese año depuran la
información según instituciones educativas (el caso contrario es el de
ordenanzas que agrupan información en categorías generales: por ejemplo,
infraestructura en colegios del departamento).
Una vez finalizada la recolección
el equipo de investigación procedió a generar una metodología de
categorización. Luego de algunos intentos por clasificar la información de
diferentes formatos se tomó la decisión de crear categorías (muy) generales, y
presentar los resultados en forma de una narrativa, en tanto las discrepancias
en formato y contenido entre años dificultan la posibilidad de estandarizar
información sin hacer supuestos arbitrarios. Los gráficos 2 y 3 fueron
elaborados durante el proceso de lectura de las ordenanzas con el objetivo de
registrar tendencias generales que sean útiles para interpretar hallazgos y
resultados. Sería importante mencionar, sin embargo, la manera en que dichas
tendencias denotan vacíos en información. En particular el gráfico 3,
construido con base en ordenanzas de presupuesto y complementada con datos de
otros estudios o instituciones para examinar una tendencia nacional,
ejemplifica lo difícil que es trazar información de este tipo en el tiempo.
Fuente:
Cálculo de los autores a partir de ordenanzas departamentales y documentos
publicados en la página de la gobernación del Atlántico. Los datos Nacionales
provienen del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la base de datos de
Ramírez & Téllez[60].
Gráfico 3. Apropiaciones
de rubros educativos. % del presupuesto total
Esta sección del documento
presenta, a manera de narrativa, los hallazgos del análisis de las ordenanzas
consultadas. Los resultados se agrupan por décadas (1980-1989, 1990-1999,
2000-2014) y no por los periodos utilizados en la discusión de la política
educativa nacional. Aun cuando lo ideal podría ser utilizar los mismos cortes
de tiempo, este es un ejercicio exploratorio hacia la construcción de una
historia de la educación en la región, tarea que para ser completada requeriría
del análisis de otras fuentes de información (ej. entrevistas con informantes
clave, consulta de fuentes periodísticas). Dentro de dicha lógica, se consideró
que trabajar con cortes (casi) homogéneos de información es un esquema práctico
para hacer una primera pasada sistemática de la información[61].
3.1 Periodo
1980-1989
Un primer referente de este
periodo es la Ordenanza 8 de noviembre de 1980 que da nacimiento a los
Distritos Educativos y Núcleos Escolares en aras de cumplir con el
requerimiento para la constitución y el financiamiento del Programa Mapa
Educativo. La Ordenanza 11 de diciembre de ese mismo año crea el Fondo Espacial
para la Construcción y Adecuación de Escuelas y Colegios Departamentales y en
su artículo primero le otorga autonomía administrativa, patrimonio propio y
personería jurídica. El Gobernador del Atlántico es designado
encargado de reglamentar el funcionamiento del Fondo, tarea que incluye la
escogencia del personal administrativo y también el establecimiento de funciones en la
corporación.
La inversión infraestructural en
el sector educativo del departamento tiene un impulso notable a partir de 1981.
Así, por ejemplo, en la Ordenanza 13 se asignan partidas al Instituto
Experimental y a la creación de instituciones educativas como el Colegio Cooperativo
Bachillerato Nocturno Veinte de Julio, el Colegio Bachillerato la Misericordia
en Soledad -el cual parece ser de los primeros proyectos a ejecutarse por fuera de la
ciudad capital del departamento- y se autoriza la construcción del Centro Educativo
del Bienestar Popular ubicado en el barrio El Pueblo de Barranquilla. A su vez
la Ordenanza 15 de 1984 ordena la entrega de partidas adeudadas por parte del
Estado (de 35,9 millones de pesos[62])
a las Escuelas Gratuitas de San Roque, al tiempo que se les asigne un rubro
adicional de 9,6 millones. La tendencia frente al gasto de este tipo muestra un
pico (en términos de partidas mencionadas en la normatividad) en 1985 (Gráfico
2),
y coincide con iniciativas de la descentralización nacional materializadas en
la Ley 4 de 1983.
Esta década también permite
identificar iniciativas orientadas a la definición de competencias y
responsabilidades de actores del sector educativo. En tal sentido, la Ordenanza
19 de 1983 le confiere a la Asociación de Educadores del Atlántico (Adea) la facultad para administrar el Fondo de Vivienda del
Magisterio -poniendo un límite superior de 2,8 millones de pesos al valor de
proyectos que puedan ser ejecutados sin previa participación de la asamblea-
pero no para modificar autónomamente su estatuto de funcionamiento. A mediados
de la misma década empieza a hacerse énfasis en asuntos relacionados a la
gestión de recursos, la conformación de entidades administrativa del sector
educativo en el departamento y en la delineación de planes y programas. Dentro
del contexto de los cambios institucionales de 1986 frente a la elegibilidad de
líderes políticos regionales, la Ordenanza 1 de octubre de ese año legisla
sobre la asignación de autonomía administrativa a los jefes de entidades
territoriales, facultando al Gobernador del Atlántico para realizar reformas
administrativas en las juntas directivas de entidades descentralizadas, con
excepción de la Universidad del Atlántico.
Si bien el trazado normativo
permite también entrever la generación de un esquema de incentivos a la demanda
- a través la entrega de la insignia Julio Enrique Blanco de la Rosa a
estudiantes que muestren desempeños sobresalientes en las pruebas de Estado
(Ordenanza 23 de 1988)-, el énfasis general de esta época gira en torno a la
conformación de estructuras institucionales. Cabría mencionar, a nivel más
global, la reestructuración del MEN por medio de la Ley 24 de 1988, y luego de
ello la expedición de la Ley 29 de 1989 que le entrega de manera facultades a
las alcaldías para encargarse de hacer modificaciones a la nominación y
administración de la planta docente[63]. En este contexto, la
descentralización educativa se consolidaría con el inicio de la década de los
años noventa.
3.2 Periodo
1990-1999
El Decreto 1246 de 1990 dividió
cargas administrativas y financieras del Sistema Nacional de Educación entre
entes territoriales y la Nación, lo cual implicó para el Departamento del
Atlántico la necesidad de hacer mayores esfuerzos fiscales[64]. En tal medida, se presentan
actos legislativos orientados a solventar necesidades financieras regionales.
Es el caso de la Ordenanza 40 de 1993, a través de la cual se suscribe un
convenio con el MEN para la cofinanciación de nuevas plazas docentes en
educación secundaria - y se entregan facultades al Gobernador Departamental
para que habilite créditos y contracréditos con ese
fin (Ordenanza 16 de 1992).
En los primeros años de esta
década se legisla también para dar fortaleza institucional a una
de las principales universidades públicas de la región. Así, por ejemplo, la
Ordenanza número 10 de 1992 fortalece los programas de formación académica de
la Universidad del Atlántico (con sede principal en Barranquilla) y se ponen a
disposición nuevas sedes administrativas y docentes en los municipios del
departamento para la enseñanza en los niveles de pregrado y posgrado. Se hace
énfasis en este acto legislativo porque se le concede a esta última institución
el papel de ente
consultor de la asamblea departamental para todos los asuntos de
interés público (Ordenanza 20 de 1992). Aunque no hay mayor exposición de
motivos (no, al menos, en el archivo en físico disponible para la consulta),
puede inferirse que con ello se le da a la Universidad del Atlántico un papel
estratégico en la definición de políticas educativas de la región[65].
Otro foco de legislación en este
periodo es el de la ampliación de la oferta educativa. Así, por medio de la
Ordenanza 16 de 1992 se autoriza el funcionamiento de Escuelas de Educación
Básica General (EBG) -hasta noveno grado- y se reconoce la oficialidad de las
trescientas cuarenta y siete escuelas públicas inscritas en la Secretaría de
Educación departamental en ese momento. La misma ordenanza faculta a los
consejos municipales para dar vida jurídica a dichas escuelas, cuyos actos
administrativos serían luego aprobados por el gobernador y cofinanciados por
cada municipio mancomunadamente con el departamento y la nación en línea con el
Plan Departamental de Desarrollo Educativo y los planes de desarrollo
municipales. El manejo de los fondos en las escuelas permanecería a cargo de
los llamados Fondos de Fomento de los Servicios Docentes. Se establece, además,
que en las distribuciones de recursos se tendrían en cuenta tres prioridades:
1) las Escuelas oficiales de las zonas rurales del departamento, 2) las
escuelas oficiales de la zona urbano-marginales del área metropolitana de
Barranquilla y las 3) escuelas oficiales de las cabeceras de los restantes
municipios del Atlántico.
En 1993 se reorganizaría la
distribución de los rubros presupuestales a nivel nacional. En ese mismo año,
la asamblea autoriza al gobernador para suscribir convenios con el MEN para
cofinanciar nuevas plazas docentes en educación secundaria (Ordenanza 40). Pero
será en 1994 cuando se legisla explícitamente en torno a la nueva estructura
descentralizadora, y se dictan normas orgánicas sobre la distribución de
competencias para el cumplimiento de la Ley 60 de 1993 -sin que ello implicara,
necesariamente, que existiese un cálculo explícito por parte del gobierno
regional en torno a su capacidad de recibir dicha tarea-[66]. La primera ordenanza expedida
en 1995 crea el Concejo Departamental de Pla- neación,
órgano con funciones de consultoría, asesoría y supervisión del Plan
Departamental de Desarrollo. A partir de este momento el departamento recibe
los rubros del Sistema General de Participaciones, el cual genera esquemas de
estímulos sobre la certificación para alcanzar mayores niveles de situado
fiscal[67].
Dentro de tal lógica, los resultados en pruebas estandarizadas -ver también
Ordenanza 17 de 1994[68]-
y los índices de cobertura, se convierten en puntos referencia en la
consecución de metas educativas.
Ya en la segunda parte de la
década, la Ordenanza 64 de 1996 faculta al gobernador para gestionar y
configurar el programa de asistencia integral alimentaria y que para que se
construyan y doten los comedores escolares en las instituciones del
departamento. La Ordenanza 14 de 1997, por su parte, autoriza que se haga
entrega de un lote aledaño a la Ciudadela Universitaria, y es seguida de otros
actos legislativos (contenidos en la Ordenanza 34 de ese año) que se concentran
en las gestiones por el crecimiento físico de este complejo. Esto podría estar
relacionado con la generación de capacidades de la Universidad del Atlántico en
su papel de entre rector. Finalizando la década se resalta la autorización de
nuevos empréstitos por un valor de 1.789 millones de pesos para el mejoramiento
y la dotación de Escuelas Departamentales (Ordenanza 28 de 1998) y la Ordenanza
41 de 1999 autoriza la suscripción de un crédito interno de 30.425,3 millones
de pesos dirigidos a la planta de docentes departamentales.
3.3 Periodo 2000-2014
En este periodo se identificaron
menos ordenanzas sobre educación (ver Gráfico 1). A
finales del año 2000 se autoriza a la gobernación para realizar un nuevo
empréstito de 48.539 millones de pesos para financiar la planta de docentes
pertenecientes al departamento (Ordenanza 19). Se presentan a su vez
modificaciones a actos legislativos vigentes, como por ejemplo la Ordenanza 24,
donde se hacen adiciones al Concejo Departamental de planeación, y la Ordenanza
28, que hace una modificación a la Ordenanza 45 de 1996 para pignorar el
situado fiscal de educación de rentas de Cerveza.
La primera Ordenanza de 2001
autoriza al gobierno departamental a suscribir convenios con el Ministerio de
Educación Nacional y Convenios Adicionales de ejecución dirigidos hacia el
Programa Nuevo Sistema Escolar Transformación de la Gestión y participación
Educativa. En esta misma dirección, la Ordenanza 22 establece la enseñanza de
la Educación Comunitaria a fin educar a los individuos como agentes de
desarrollo de la comunidad a la cual pertenecen. Esta deberá quedar
explícitamente vinculada a cada Proyecto Educativo Institucional (PEI)
-respetando el principio de autonomía de las instituciones- y deberá enfatizar
en aspectos curriculares
de
colegios y escuelas (ej. enseñanza matemática según economía regional,
democrática en relación con procesos de participación de los estudiantes en
asuntos de su entorno y artística para fomentar la
identidad cultural).
Dentro
de estas
disposiciones
se encuentra la creación de una comisión pedagógica integrada por un grupo
de
asesores profesionales para la implementación de tales medidas y la
autorización de estímulos (sin especificar) para exaltar
establecimientos educativos que materialicen logros en indicadores curriculares
de
su comunidad[69].
Siguiendo el recorrido, la
Ordenanza 6 de 2002 autoriza una modificación referente a la estampilla para
financiar infraestructura sanitaria, de educación, y deportiva. La Ordenanza 29
de 2003, por su parte, autoriza al gobierno departamental a suscribir un
convenio con el Sena para la capacitación de jóvenes en diferentes municipios.
En 2006 la Ordenanza 8 autoriza a la Gobernación a suscribir contratos y
convenios con el ICBF y los municipios del departamento para el desarrollo de programas
de
restaurantes escolares. Las ordenanzas 9 y 13 autorizan la suscripción de
convenios interadministrativos para la dotación de infraestructura informática
en las instituciones educativas del sector público. En 2007 se faculta al
gobernador para abrir una licitación pública por un valor de 5.027 millones de
pesos para la prestación de seis meses del servicio de vigilancia en
instituciones educativas (Ordenanza 7) y se autoriza un monto de 22.266
millones para contratar la complementación del servicio educativo (Ordenanza 10).
En 2008, la Ordenanza 30 otorga un rubro de 5.336 millones para contratar
servicios de aseo en colegios.
En lo que resta de la década se
identifican algunas iniciativas más explícitamente dirigidas a temas curriculares.
Así,
por ejemplo, la Ordenanza 34 de 2008 garantiza el 50% de apropiaciones del
Fondo de Comunicaciones de Atlántico Digital al programa Compromiso para un
Atlántico Bilingüe, la Ordenanza 160 de 2012 busca institucionalizar el
Carnaval Educativo Departamental, la Ordenanza 191 de 2013 crea la Contraloría
Escolar, y la Ordenanza 213 de 2014 introduce el premio Comunidades que
Aprenden, para ser celebrado cada dos años y así incentivar la buena gestión en
educación de los municipios. Lo anterior, al tiempo que se sigue buscando acrecentar
fuentes de financiación en rubros de aseo (Ordenanza 49 de 2009
sobre licitación de 11.641 millones de pesos y la ordenanza 198 de 2013 que
autoriza y contrato de 26.919 millones y el compromiso de vigencias futuras por
un monto de 23.004 millones), alimentación escolar (Ordenanza 50 de 2009) y
construcción y dotación de infraestructura escolar (ordenanzas 106 de 2010 y
217 de 2014, esta última por un valor de 5.081 millones para la adhesión de un
contrato con el MEN y Findeter y de contratación directa
por un monto de 7.930 millones).
El objetivo de este artículo,
vale la pena reiterarlo, es ofrecer elementos críticos para la
reconstrucción de la historia reciente de la educación del Departamento del
Atlántico. La historiografía tiene como fin el alimentar teorías explicativas sobre
las regularidades
que
puedan observarse en fenómenos sociales. En este caso concreto, la incógnita
gira en torno a las causas del rezago en diferentes indicadores educativos de
la región y los problemas sociales y económicos que se deriven de ello.
Una primera leída de eventos
históricos de la política pública educativa en Colombia permite entrever
dinámicas similares entre la nación y el territorio.
Por ejemplo, al igual que en el
plano nacional, las prioridades de inversión y la producción normativa de la
Asamblea Departamental del Atlántico transitan desde una óptica de cobertura y
generación de capacidades institucionales sobre la regulación del sistema
(entre 1980 y finales de la década de 1990), hacia debates más focalizados
alrededor de la llamada calidad educativa -incluyendo elementos como la
alimentación escolar y la llegada del SENA a las instituciones públicas del
departamento-. Este sería un escenario alentador, en tanto denotaría esfuerzos
comunes en torno a metas educativas.
Bajo dicha óptica había que
inferir, sin embargo, que las políticas educativas departamentales se han visto
afectadas por las contradicciones del esquema de descentralización a nivel
nacional. Estas incluirían la falta de claridad entre las competencias de los
actores nacionales y regionales, y el desarrollo social y económico disímil entre
regiones del país. El diagnóstico desalentador sobre los logros de la región
caribe en materia educativa representa un punto de referencia en sí
para argumentar que el proceso descentralizador en educación dista de arrojar
los resultados esperados. Una nueva lectura de los eventos históricos
indicaría, por tanto, que, si bien el Departamento del Atlántico ha respaldado
esfuerzos programáticos hacia la cobertura educativa, es comparativamente poco
lo que se ha avanzado en torno al fenómeno de la calidad. Una forma de interpretar este
fenómeno surge del análisis comparado de Grindle[70],
según el cual, si bien las inversiones en rubros como infraestructura pueden
implicar costos financieros importantes, sus altos retornos políticos generan
incentivos para que prevalezca una visión de corto plazo como principio rector
del gasto.
Lo anterior podría explicar otros
hechos empíricos generales, y que se plasman por descriptores cuantitativos de
los gráficos 1, 2 y 3. Por ejemplo, la mayoría de las ordenanzas identificadas
se remontan a los años circunstantes a la expedición de la Ley 115 de 1994 y
715 de 2001, lo que haría pensar que la actividad legisladora de la asamblea,
más que estar motivada por necesidades territoriales, busca alinearse con directrices
nacionales para recibir recursos de los sistemas de transferencias. En tal
medida, el incremento de recursos destinados a la educación por parte del
territorio (en los cuales el ítem de infraestructura es la gran constante en el
tiempo) no se explicaría tanto por los mayores esfuerzos fiscales destinados a
resolver problemas educativos locales, sino por la inercia misma de una mayor
transferencia de recursos del sistema SGP con destinaciones específicas a
educación y salud.
Llegados a este punto, es
importante insistir que el análisis producido en este documento resulta
insuficiente para responder a cabalidad el interrogante sobre la persistencia
de problemas educativos en el caribe colombiano. Esto, en tanto, la fuente
analizada permite solo explorar elementos alusivos a la construcción de la
institucionalidad educativa en la región. Quedaría pendiente contrastar estos
hallazgos con fuentes alusivas a las acciones y las prácticas de diferentes
actores educativos (ej. servidores públicos, rectores y docentes) para contar
con una narrativa causal completa sobre los procesos de (re)producción de
dinámicas educativas en la región [ver, por ejemplo, Parra y Correa[71]].
Pese a ello, el ejercicio desarrollado en el artículo permite inferir que los
incentivos institucionales que enfrentan dichos actores se alinean con una
búsqueda pasiva por cumplir los requisitos formales de la descentralización, en
un marco de acciones limitadas para poner en marcha principios de autonomía y
gobierno basados en necesidades locales concretas.
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Esta
obra está bajo una licencia Creative Commons. Reconocimiento-No
Comercial-Sin Obra Derivada 2.5 Colombia.
[1] Historiador Universidad del Atlántico. Correo
electrónico: correa.perseo.gustavo@gmail.com
[2] Doctor en Ciencias Sociales, International Institute of Social Studies,
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[3] Juan D. Parra. “El reto de la
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[4] Juny
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[5] Margaret
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[6] Juan D. Parra.
“Critical realism and school effectiveness research in Colombia: The difference
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[7] Según nos recuerda Collier,
la objetividad no debe ser entendida, o confundida, con neutralidad. Algo es
objetivo en el sentido que tiene una forma y unas propiedades específicas
resultado de la composición de sus partes (ej. es un objeto de). La pregunta
sobre la aproximación objetiva a los hechos históricos no es una de verdades
absolutas, sino de la búsqueda de condiciones específicas que hacen que un
objeto social (ej. el bajo desempeño escolar), sea y se manifieste tal y como
lo hace, y no de una manera diferente. La existencia de objetos sociales con
propiedades específicas justifica el estudio causal de la historia, pues de lo
contrario no habría nada que descubrir. Andrew Collier. In Defence of Objectivity and
Other Essays on Realism, Existentialism and Politics. (Londrés y Nueva York: Routledge,
2003).
[8] Dicho de otra manera, es común
entre académicos el construir de narrativas causales sin una constelación de falsabilidad clara, situación que limita la posibilidad de
verificar, cuestionar, refinar o replantear teorías sociales. Ver William
Sewell. “Historical events as transformations of structures: Inventing
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[9] Vincent,
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[10] Hernando Gómez-Buendía. Educación
en América Latina y el Caribe: la Agenda del siglo XXI. (Bogotá: Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, 1998) / Patricia Vanegas. “The Northern Influence and Colombian Education Reform
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[11] Mark Hanson. “Democratization and
Decentralization in Colombian Education.” Comparative Education Review 39, no. 1 (1995): 100-119.
[12] Ibid.,
107.
[13] Jairo Parada. Instituciones,
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Norte. 2013).
José Antonio Ocampo, Mauricio Avella, Jaoquín
Bernal, y María Errázuriz. 2007a. “La industralización
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2007a).
[14] Hillel Soifer.
State Building in Latin America. (Nueva York: Cambridge University Press, 2015): 137.
[15] Estos nacen en 1968 “como mecanismos de
desconcentración de las funciones de tesorería (instrumentos de pago a los
maestros en las regiones), destinados a atender con aportes nacionales,
departamentales y municipales el sostenimiento y expansión de los servicios
educativos en los planteles oficiales de educación primaria, secundaria, media
y de carreras intermedias”. Juan Carlos Torres y Horacio Duque. 1994. “El
proceso de descentralización educativa en Colombia.” Revista Colombiana de
Educación 29 (1994): 7-50, 11.
[16] Mark Hanson. “Democratization
and Decentralization in Colombian
Education.” Comparative Education Review 39, no. 1
(1995): 100-119.
[17] De acuerdo con Hanson, en el periodo
inicial de los FER todos los involucrados -los delgados, los secretaros de
educación, los gobernadores, y personal del ministerio carecían de información
precisa sobre lo que tenía que hacerse y cómo. Ello genero conflictos y
enfrentamientos. En 1973, sin embargo, la nueva generación de gobernadores,
secretarios de educación fue menos propensa a sostener las viejas prácticas.
[18] Aline Helg. “La educación en Colombia, 1958-1980” En: Nueva
historia de Colombia, editado por Álvaro Tirado Mejía. (Bogotá: Planeta
Colombiana Editorial, 1986).
[19] Ibid.
[20] El caso de los Institutos Nacionales de
Enseñanza Media Diversificada (INEM) es ilustrativo frente a esta dinámica:
“Los INEM fueron establecidos en 1969, concretando la antigua esperanza de los
responsables educativos de crear una alternativa técnica real al bachillerato
clásico. Los INEM debían recibir originalmente a alumnos de distintos grupos
sociales y fortalecer las relaciones inter-clase. Sin embargo, construidos en
barrios populares (...) y orientados a carreras técnicas (...) nunca atrajeron
a alumnos de las clases superior y media alta (...) Los INEM fueron concebidos
con la asistencia de técnicos de Estados Unidos. El Banco Mundial financió diez
de los veintinueve millones de dólares que eran el costo inicial de
construcción de los diecinueve institutos previstos. Los Estados Unidos
proporcionaron, también, ayuda técnica para la formación de los administradores
y los profesores de los establecimientos”. Aline Helg. “La educación en Colombia, 1958-1980.” En: Nueva
historia de Colombia, editado por Álvaro Tirado Mejía. (Bogotá: Planeta
Colombiana Editorial, 1986), 145.
[21] Según Ramírez y Téllez “La expansión de
la educación y el aumento en el número de docentes de los mismos permitieron
que las asociaciones de educadores cobraran importancia en la década de los
sesenta (...). La Federación Colombiana de Educadores (Fecode)
se crea oficialmente en 1962 sobre la base de sindicatos departamentales.
Durante los sesenta, el magisterio gracias a numerosas huelgas que afectaron el
desarrollo de la educación obtuvo alzas en salarios y mejoras en capacitación”.
María Teresa Ramírez, y Juana Patricia Téllez. “La educación primaria y
secundaria en Colombia en el siglo XX” En Economía Colombiana del siglo XX: un
análisis cuantitativo, editado por James Robinson y Miguel Urrutia (Bogotá:
Fondo de Cultura Económica. 2007), 502.
[22] José Antonio Ocampo, Carmen Astrid
Romero y María Ángela Parra. 2007. “La búsqueda, larga e inconclusa, de un
nuevo modelo (1981-2006)7 En Historia económica de Colombia: edición revisada y
actualizada, editado por José Antonio Ocampo. (Bogotá: Editorial Planeta.
2007), 396.
[23] De la Calle hace un comentario similar
cuando afirma que “El arranque de la Constituyente fue bastante municipalista (...) De algún modo, esa situación crítica
actual de los departamentos, que incluso desconocen su propia identidad y cuyo
papel institucional es todavía confuso, obedeció a que al final del periodo
constituyente hubo que rescatar viejas normas de la Carta de 1886, y salió de
allí un departamento contrahecho, cuyas funciones no son claras y sin un
sistema tributario". Humberto De la Calle. “Las ilusiones fallidas de la
descentralización." En Memorias del Seminario 20 años de la descentralización
en Colombia: presente y futuro, editado por Darío Restrepo. (Bogotá: Red de
Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial -
RINDE. 2007)., 13.
[24] Francisco Gutierrez.
“Instituciones y territorio. La descentralización en Colombia." En 25 años
de la descentralización en Colombia. (Bogotá: Konrad Adenauer Stifttung. 2010).
[25] María Teresa Ramírez, y Juana Patricia
Téllez. “La educación primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX" En
Economía Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo, editado por James
Robinson y Miguel Urrutia (Bogotá: Fondo de Cultura Económica. 2007).
[26] Dicho proceso tenía ya un antecedente en
la Ley 29 de 1989, la cual había trasladado tareas de coordinación de los FER a
las alcaldías locales. Gustavo Bell y Alexandra García. Costos y Beneficios de
dos modelos de ordenamiento territorial para el Caribe colombiano.
(Barranquilla: Dirección de Investigaciones y Proyectos del Centro de Estudios
Regionales (CERES). Universidad del Norte. 1999).
[27] María Teresa Ramírez, y Juana Patricia
Téllez. “La educación primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX" En
Economía Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo, editado por James
Robinson y Miguel Urrutia (Bogotá: Fondo de Cultura Económica. 2007).
[28] Francisco Cajiao.
“La concertación de la educación en Colombia" Revista Iberoamericana de
Educación no. 34 (2004): 31-47, 41.
[29] Felipe Barrera-Osorio. “La política de
educación en Colombia 1957-2004" Coyuntura Económica XXXV, 2 (2005):
307-314, 309.
[30] María Teresa Ramírez, y Juana Patricia
Téllez. “La educación primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX" En
Economía Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo, editado por James
Robinson y Miguel Urrutia (Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2007).
[31] Jaime Bonet, Gerson Pérez y Jhorland Ayala. Contexto histórico y evolución del SGP en
Colombia. (Cartagena: Documentos de Trabajo Sobre Economía Regional. Banco de
la República. 2014).
[32] Hernando Gómez-Buendía. Educación en
América Latina y el Caribe: la Agenda del siglo XXI. (Bogotá: Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, 1998), 125.
[33] María Teresa Ramírez, y Juana Patricia
Téllez. “La educación primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX" En
Economía Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo, editado por James
Robinson y Miguel Urrutia (Bogotá: Fondo de Cultura Económica. 2007).
[34] Ana María Iregui,
Ligia Melo y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco
normativo" Revista de Economía del Rosario, 9, no. 2 (2006): 175-238.
[35] Dichos cambios se
encuentran enmarcados dentro de tendencias internacionales sobre reformas
educativas bajo el liderazgo de instituciones como el Banco Mundial. Karen Mundy y Antoni Verger.
“The World Bank and the global governance of education in a changing world
order" International Journal of Educational Development 40, Enero (2015): 9-18.
[36] Cajiao comenta
sobre el amplio proceso de concertación en torno al plan Decenal de Educación
1996-2005, el cual contó con la participación de servidores públicos,
universidades, medios de comunicación y organizaciones civiles en cerca de 150
mesas de trabajo y más de 300 foros en todo el país. Sin embargo, aclara, hubo
una ausencia marcada de representantes académicos, fuerzas sindicales y voceros
de sectores productivos. Ver Francisco Cajiao. “La
concertación de la educación en Colombia" Revista Iberoamericana de
Educación no. 34 (2004): 31-47.
[37] Ibid.,
46
[38] Felipe Barrera-Osorio. “La política de
educación en Colombia 1957-2004" Coyuntura Económica XXXV, 2 (2005):
307-314, 309.
[39] Ana María Iregui,
Ligia Melo y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco
normativo.” Revista de Economía del Rosario, 9, n° 2 (2006): 175-238.
[40] El mecanismo de años en el servicio
definía los ascensos salariales en el Decreto 2277 de 1979.
[41] Juan D. Parra. “The
Paradigm of Critical Realism and Involving Educators in Policy Debates” GIST
Education and Learning Journal, no. 10 (2015): 149-171.
[42] Ana María Iregui,
Ligia Melo y Jorge Ramos. “La educación en Colombia: análisis del marco
normativo” Revista de Economía del Rosario, 9, n° 2 (2006): 175-238, 181.
[43] José Antonio Ocampo, Carmen
Astrid Romero y María Ángela Parra. 2007. La búsqueda, larga e inconclusa, de
un nuevo modelo (1981-2006). En Historia económica de Colombia: edición
revisada y actualizada, editado por José Antonio Ocampo. (Bogotá: Editorial Planeta,
2007).
[44] Ben Meade y Alec Ian Gershberg. “Making education reform work for the poor:
accountability and decentralization in Latin America” Journal of Education
Policy 23, no. 8 (2008): 299-322.
[45] Barrera-Osorio, Felipe, Darío Maldonado
y Catherine Rodriguez. “Calidad de la educación
básica y media en Colombia: diagnóstico y propuestas” En: Equidad y movilidad
social. Diagnósticos y propuestas para la transformación de la sociedad
colombiana, editado por Armando Montenegro y Marcela Mélendez.
(Bogotá: Universidad de los Andes, 2014).
[46] Ibíd. 239-330.
[47] Karen Mundy
y Antoni Verger. “The World Bank and the
global governance of education in a changing world order” International Journal
of Educational Development 40, Enero (2015): 9-18,
13.
[48] Este es un dato de contexto relevante,
en tanto, entre 1996 y 2012 Colombia pasará a ser uno de los mayores receptores
de créditos de esta institución en el planeta. En ibid.
[49] Jairo Parada. Instituciones, desarrollo
y regiones. El caso de Colombia. (Barranquilla: Universidad del Norte, 2013).
[50] Soifer
presenta a Colombia como un país de regiones que hacía mitad del siglo XX
contaba con una corriente liberal anti estatista que ayuda a entender la
debilidad de su estado central hoy. Hillel Soifer. State Building in Latin America. (Nueva York:
Cambridge University Press, 2015). Para un
diagnóstico similar ver Marco Palacios y Frank Safford.
Colombia: Fragmented Land, Divided Society. (Nueva
York: Oxford University Press, 2002).
[51] Según Ramírez y Téllez mientras que en
1916 Santander y Norte de Santander tenían cerca de 40 alumnos por maestro en
educación primaria, Boyacá, Atlántico y Nariño tenían alrededor de 70. La misma
tendencia se observa a finales de 1920. Indicadores como la relación alumnos
matriculados en primaria frente al tamaño población en la mitad del siglo XX
relevaban también un rezago educativo entre departamentos como el Atlántico y
Bolívar (menos de 6%) y casos como el de Antioquia (10.5%), Huila (9%), Valle,
Boyacá y Nariño (7.5%). María Teresa Ramírez, y Juana Patricia Téllez. “La
educación primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX.” En Economía
Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo, editado por James Robinson y
Miguel Urrutia (Bogotá: Fondo de Cultura Económica. 2007).
[52] Jairo Parada. “Desarrollo
regional y desarrollo institucional en la costa atlántica” Ensayos de Economía
2, n° 1 (1991): 29-36 / Adolfo Meisel. “Albert O. Hirschman y los desequilibrios económicos regionales: de la
economía a la política, pasando por la antropología y la historia.” Desarrollo
y Sociedad 62 (2008): 203-223 / Jaime Bonet y Adolfo Meisel.
“Regional economic disparities
in Colombia.” Journal of Regional Research
14 (2009): 61-80
[53] Jairo Parada.
Instituciones, desarrollo y regiones. El caso de Colombia. (Barranquilla:
Universidad del Norte. 2013).
[54] Elias Said-Hung y Jorge Valencia. Resultados en las pruebas de Estado
en la región Caribe colombiana 2009 - 2012. (Barranquilla: Observatorio de
Educación del Caribe Colombiano (OECC) de la Universidad del Norte. 2014),
39-40.
[55] Hermes de Jesús Henriquez.
“Politicas publicas en educacion y desarrollo en la Region
Caribe" Revista de Economía del Caribe 12 (2013): 217-246.
[56] Ibid.,
239-241
[57] Gustavo Bell y Alexandra García. Costos
y Beneficios de dos modelos de ordenamiento territorial para el Caribe
colombiano. (Barran- quilla: Dirección de Investigaciones y Proyectos del
Centro de Estudios Regionales (CERES). Universidad del Norte. 1999) / Orlando Fals-Borda y Miguel Borja. “Guía práctica del Ordenamiento
Territorial en Colombia" Revista Foro 36 (1999): 74-92.
[58] DNP y ESAP Las Asambleas Departamentales
y su papel en la gestión pública para el desarrollo. (Bogotá: Guías para la
gestión pública territorial. Departamento Nacional de Planeación, 2011).
[59] Las ordenanzas consultadas hacen
referencia en sus enunciados o en su contenido a temas educativos en general
(independiente del nivel de educación o la naturaleza pública, privada de la
misma). Estas fueron fotografiadas y se encuentran consolidadas en un archivo
electrónico.
[60] María Teresa Ramírez, y Juana Patricia
Téllez. “La educación primaria y secundaria en Colombia en el siglo XX" En
Economía Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo, editado por James
Robinson y Miguel Urrutia (Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2007).
[61] Aun así, estas fechas guardan lógica con
tres momentos que representan diferentes etapas en el proceso de desarrollo
educativo: i) la preparación para la descentralización, ii) la
descentralización política y iii) la era de la eficiencia y de la
centralización (relativa) de la planeación educativa, respectivamente. Ver
Leonardo Villar y otros. Sistema General de Participaciones y su vínculo con
las políticas e incentivos dirigidos a la excelencia docente y el mejoramiento
continuo de la calidad de la educación. (Bogotá: Fundación para la Educación
Superior y el Desarrollo, 2016).
[62] Todas las cifras monetarias se expresan
en pesos de 2016.
[63] Gustavo Bell y Alexandra García. Costos
y Beneficios de dos modelos de ordenamiento territorial para el Caribe
colombiano. (Barranquilla: Dirección de Investigaciones y Proyectos del Centro
de Estudios Regionales (CERES). Universidad del Norte, 1999).
[64] Ibid.
En la
justificación de la ordenanza se encuentra, no obstante, una referencia al artículo
300 de la Constitución Política de Colombia
[66] En una entrevista a un supervisor de
educación, funcionario de la secretaría de educación departamental cuya tarea
es inspeccionar la manera en que los colegios en los territorios incorporan la
legislación en su funcionamiento, salió a relucir la siguiente declaración:
“cuando se aprueba la ley 60 de 1993 es la primera descentralización de
recursos al departamento del Atlántico como le ocurrió a otros departamentos la
nación le entregó la responsabilidad la administración del sistema educativo
sin haber hecho un cálculo actuarial del Estado de las plantas físicas y las
dotaciones (...) Las ordenanzas y dijeron hágase esto cómprese esto pero nunca
se hizo porque no hubo plata. Por eso (...) surgió la ley 715 como una forma de
poner al día ese primer proceso de descentralización porque la nación no
cumplió”.
[67] Martha Herrera y Raúl Infante. “Las
políticas públicas y su impacto en el sistema educativo colombiano. Una mirada
desde los planes de desarrollo 1970-2002” Nómadas n° 20 (2004): 76-84.
[68] Esta ordenanza faculta para celebrar
convenios y contratos con universidades estatales y privadas para estimular a
los mejores bachilleres del departamento y los mejores egresados de la
Universidad del Atlántico y le da libertad para elegir criterios de escogencia
que, en todo caso, deberá tener preferentemente en cuenta el puntaje obtenido
en el ICFES.
[69] La única mención a la categoría
recursos, vale la pena señalar, se refiere a la obligación del gobernador de
realizar apropiaciones respectivas para capacitar docentes en la Catedra Comunitaria.
[70] Merilee Grindle,
Going Local: Decentralization, Democratization, and the Promise of Good
Governance. Princeton, New Jersey: Princeton University
Press, 2007.
[71] Parra, Juan David, y Gustavo Correa.
“Reflexiones sobre los retos de la política educativa en el caribe colombiano:
una indagación en prensa" Revista Papeles 10, no. 19 (2018): 56-70.