Artículos
As políticas brasileiras
para a Educação Superior a Distância: Desafios da expansão
Las políticas para
la Educación Superior a Distancia brasileña: Desafíos de la expansión
Policies for
Brazilian Distance Higher Education: Challenges of Expansion
Lidiane Moutinho
Neves*[2]
Marcus
Danilo De Paula Stander**[3]
*Universidade Cidade de São Paulo (UNICID), Brasil
**Universidade Cruzeiro do Sul (UNICSUL), Brasil
RESUMO
O texto com foco
nas políticas nacionais para a educação superior a distância (EaD) tem como
objetivo analisar a trajetória das políticas para esta modalidade e refletir
acerca dos desafios que seu crescimento vem colocando para assegurar a
qualidade da educação. Trata-se de uma investigação documental e bibliográfica,
sustentado por uma busca cuidadosa da legislação que, no Brasil, disciplina e
organiza a oferta da educação superior a distância, complementada com cuidadosa
revisão de literatura a partir de autores que discutem o tema. A regulamentação
da EaD em âmbito nacional consolida-se ante a aprovação da Lei Federal no.
9.394, de 20 de dezembro
de 1996, Lei
de Diretrizes
e Bases da Educação
Nacional (LD- BEN), iniciando
um período de incentivo
à implementação
dessa modalidade. Em 2017, o Decreto Federal no.9.057, de 25 de maio,
complementado pela Portaria Normativa no. 11, de 20 de junho de 2017, altera, significativamente,
a
regulamentação e normatização da EaD brasileira, favorecendo fortemente a
expansão acelerada da educação superior a distância.
O Brasil tem
desafios consideráveis a serem enfrentados no que se refere a EaD, entre estes
pode-se destacar a questão da qualidade da educação oferecida, incluindo nesta
à prestação de serviço, o acesso e a permanência dos alunos na educação
superior, a utilização das tecnologias digitais e a expansão da modalidade.
Palavras-chaves: Educação
Superior a Distância; expansão;
Legislação
educacional; Políticas de Educação;
Qualidade.
RESUMEN
El texto con foco en las políticas nacionales para la
educación superior a distancia (EaD) tiene como objetivo analizar la
trayectoria de las políticas para esta modalidad y reflexionar acerca de los
desafíos que su crecimiento viene colocando para asegurar la calidad de la
educación. Se trata de una investigación documental y bibliográfica, sustentada
por una búsqueda cuidadosa de la legislación que disciplina y organiza en
Brasil la oferta de la educación superior a distancia complementada
con cuidadosa revisión de literatura
a partir de autores que discuten el tema. La reglamentación de la EaD a nivel
nacional se consolida ante la aprobación de la Ley Federal n° 9.394 del 20 de
diciembre de 1996, Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LD-BEN),
iniciando un período de incentivo a la implementación de esa
modalidad. En el año 2017, el Decreto Federal n° 9.057 del 25 de mayo,
complementado por la Portaría Normativa n° 11 del 20 de junio de 2017, altera
significativamente la reglamentación y normatización de la EaD brasileña,
favoreciendo fuertemente la expansión acelerada de la educación superior a distancia.
Brasil tiene desafíos considerables
a ser enfrentados en lo que se refiere a EaD, entre estos se puede destacar la calidad de la educación ofrecida, incluyendo la
prestación del servicio, el acceso y la permanencia de los alumnos en la
educación superior, la utilización de tecnologías digitales y la expansión de
esta modalidad.
Palabras clave: Educación Superior a Distancia; Expansión; Legislación educativa; Políticas de Educación; Calidad.
ABSTRACT
The text focuses on national policies for Distance
Higher Education (DHE) and aims to analyze the trajectory of policies under
this modality and to reflect on the challenges that its growth poses for
ensuring the quality of education. It is a documentary and bibliographic
research, supported by a careful search of the legislation that rules and
organizes the offer of distance higher education in Brazil, complemented by a
careful review of the literature from authors who discuss the subject. The DHE regulation at the national level was
consolidated with the approval of Federal Law No. 9.394 of December 20, 1996,
Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional -LDBEN- (law on guidelines
and bases of national education), giving way to a period of incentive for the
implementation of this modality. In 2017, Federal Decree No. 9.057 of 25 May,
supplemented by Portaria Regulation No. 11 of 20 June 2017, significantly
altered the legislation and standardization of the Brazilian DHE with a strong favoring
towards the accelerated expansion of distance higher education.
Brazil
has considerable challenges to be faced with regard to DHE, among which the
quality of the education offer stands out, including service provision, access
and permanence of students in higher education, the use of
digital technologies and the expansion of this modality.
Keywords: Distance higher education; expansion; education legislation; education policies; quality.
Recepción: 10/12/2018
Evaluación: 28/12/2018
Aceptación: 17/02/2019
A Educação Superior a Distância vem apresentando uma expansão
consideravelmente acentuada nos últimos anos e, pelas atuais políticas
regulatórias para esta modalidade no Brasil, sucede-se, a partir de 2017, uma
verdadeira explosão de oferta. Neste momento, é difícil avaliar se a ampliação
de oferta e a qualidade de ensino são concomitantes, apesar de que,
historicamente, não tem sido possível assegurar o acesso com qualidade. O poder
público vem atendendo as demandas, fundamentalmente
da iniciativa privada, no que
se refere à desregulamentação para a educação superior, tanto para a modalidade
presencial quanto para a educação a distância.
Neste cenário de expansão, quase sem controle, é que
se inscreve este texto, buscando analisar e compreender as políticas
nacionais para a educação superior a distância, para, então, discutir os
desafios que tal regulamentação e consequente expansão da modalidade traz para
o alcance e controle de qualidade.
Levantamento preliminar de contribuições disponíveis
na literatura indicam que a educação a distância tem sido uma temática
intensamente discutida e acompanhada de vivos debates, ora em defesa das
propostas postuladas pelo poder público, ora em críticas a essas mesmas
propostas.
Oliveira[4],
em sua tese, identificou pesquisadores com posições favoráveis e desfavoráveis
à educação a distância e afirma que:
Se,
de um lado, pesquisadores brasileiros como Belloni (1998, 2001, 2003); Rover
(2003); Fragale Filho (2003); Pretti (2000); Lobo Neto (2001); Silva (2003);
Kenski (2003, 2008, 2012, 2013, 2015), para citar alguns, têm se posicionado claramente em
favor do grande potencial da EaD, especialmente quando
associadas às TIC's, vendo
na modalidade EaD a forma de educação adequada aos novos tempos da sociedade da
informação, de outro lado pesquisadores como Barreto (2002, 2003a, 2003b,
2004); Zuin (2006); Silva Jr. (2003), entre outros, veriam com
reservas essa questão.
Lopes[5],
ao finalizar a pesquisa que trata do impacto que tem a implantação da EaD nos
cursos de graduação, atendendo o dispositivo legal (Portaria no. 4.059/2004)
que passa a permitir 20% da carga horária dos cursos nesta
modalidade, faz um levantamento e apresenta um quadro, no qual relaciona os marcos históricos referentes à trajetória da educação
a distância
no Brasil. O quadro começa indicando a data de 1891, quando o Jornal do Brasil publicou o anúncio de um curso de datilografia por correspondência, passa pela Rádio
Escola Municipal do Rio de Janeiro, criação de Edgar Roquete-Pinto, lembra o Instituto
Monitor (1939) ao qual se junta o Instituto Universal Brasileiro (1941).
Segundo o mesmo autor, em 1966 inicia-se a Televisão Educativa,
para, em 1967, o Estado de São
Paulo criar a Fundação Padre
Anchieta, com a finalidade
de promover atividades educativas via rádio e televisão.
Nessa trajetória houve algumas experiências de programas de formação continuada
de docentes e, em 1991, a Secretaria Nacional de Educação Básica do Ministério
da Educação (MEC) e as Secretaria de Educação Estaduais, em conjunto com a
Fundação Roquete Pinto, ofereceram o “Programa de Atualização Docente”,
e, na segunda fase, o programa recebeu o nome de “Um salto para o futuro”, com
alcance nacional, transmitido pela televisão, naquele tempo, via satélite para
capacitar os docentes das quatro primeiras séries do ensino fundamental. Também
informa que, em 1992, a Universidade Federal de Mato Grosso, a Universidade
Estadual de Mato Grosso e a Secretaria de Educação Estadual, com apoio da Tele-Universite du Quebec, do Canadá, criam a
Licenciatura Plena em Educação Básica na modalidade EaD, com início em 1995.
A EaD iniciou-se com cursos por correspondência, com a
criação de entidades entre as décadas de 1960 a 1980 para esse fim. No início
na década de 1970, os cursos supletivos também passaram a ser oferecidos “no
modelo de teleducação, com aulas via satélite, complementadas por kits de materiais impressos, demarcando a chegada da
segunda geração de Educação a Distância no país”[6]. Nos anos de 1990 as
Instituições de Educação Superior, apoiando-se em novas tecnologias de
informação e comunicação, começaram a introduzir práticas de ensino a
distância.
Com o avanço da tecnologia e reconhecidas as
potencialidades da nova modalidade de ensino, chegou-se a um movimento de
ampliação da oferta, a essa altura em cursos regulares da educação superior.
Hoje, a educação a distância dá-se em ambiente
virtual, em que, apesar da separação física entre professores e alunos, a
interação dá-se pelos recursos tecnológicos, pensadas metodologias específicas
para este fim e como lembra Moran[7],
apesar da separação espacial,
os sujeitos do processo educativo encontram-se conectados e interligados pela Internet.
Com vistas a compreender o processo de criação,
implementação e expansão da educação superior a distância é necessário conhecer
a legislação que, ao disciplinar a modalidade, vem construindo uma concepção e
identidade.
Neste sentido, e objetivo a análise das políticas
públicas brasileiras para a educação superior a distância verificando o
percurso histórico com vistas a compreender como a modalidade vem se
comprometendo com a qualidade da educação oferecida em um cenário de intensa
expansão de oferta, acentuadamente no segmento privado da educação superior. Por tratar-se de uma análise de
documentos oficiais que regulam
a educação
a distância,
a pesquisa pode ser caracterizada como de natureza qualitativa e quantitativa[8]
com características exploratórias[9], combinada com
revisão de literatura e análise documental[10], que discutem as políticas,
expansão, tecnologias aplicadas e qualidade da educação superior a distância.
Argumenta-se que a liberalização instituída em 2017
tem como motivação o compromisso estabelecido pelo Plano Nacional de Educação
em que em sua Meta 12 propõe “Elevar a taxa bruta de matrícula na educação
superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa líquida para 33% (trinta e
três por cento) da população de 18 (dezoito) a 24 (vinte e quatro) anos,
assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% (quarenta por
cento) das novas matrículas, no segmento público”, entretanto a referida Meta
não faz referência a EaD, como também não menciona a expansão da oferta por
meio da forte atuação do setor privado de ensino universitário, como tem
apontado o cenário atual.
Logo, falar em qualidade da educação quando o sistema
de avaliação (Sinaes) já não tem a dimensão inicialmente proposta e há uma
proposição legal que liberaliza a criação de instituição que oferecem a EaD tem
sido um esforço inócuo e sem resultado visível.
O texto conjuga resultados de estudos de três
pesquisadores, Haas,[11]
Neves[12]
e Stander,[13]
que se propuseram a análise da qualidade e expansão da educação superior a
distância no que se refere à infraestrutura e ao atendimento aos alunos dessa
modalidade, partindo todas do estudo da legislação da educação superior a
distância brasileira.
1.
Políticas regulatórias para a Educação Superior a
Distância
Há uma concordância nos estudos da área que a
modalidade educação a distância, como curso superior regular é recente no
Brasil, consolidando-se a partir de 1996, com a aprovação a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (LDBEN), Lei n.° 9.394/96.
No que se refere à Educação Superior a Distância, o
art. 80 da LDBEN regula a oferta da modalidade, além de indicar a necessidade
de a modalidade ser avaliada como segue: § 1.° - A educação a distância,
organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições
especificamente credenciadas pela União.
§ 2.° - A União regulamentará os requisitos para a
realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a
distância.
§ 3.° - As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua
implementação, caberão aos respectivos
sistemas de ensino, podendo
haver cooperação e integração entre os diferentes
sistemas.[14]
Estabelece ainda, a mesma norma, obrigatoriedade
às instituições que desejarem criar cursos a distância de se submeterem ao
credenciamento, junto ao Ministério da Educação, para esta oferta.
É importante destacar que a Lei n° 9394/96, que
estabeleceu as Diretrizes e Bases para a Educação Nacional (LDBEN), em
consonância com a Constituição Federal de 1988, define como atribuição da União
avaliar e regular a Educação no País, como posto pelo art. 9.° em seu inciso
VII que deverá “baixar normas gerais sobre cursos de graduação e
pós-graduação”, complementado pelos incisos seguintes, como segue:
VIII -
assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior,
com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de
ensino;
IX
- autorizar, reconhecer, credenciar,
supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das
instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de
ensino.[15]
Com a finalidade de disciplinar de modo mais claro a
Educação Superior a Distancia a partir da LDBEN/96, foi publicado o Decreto
Federal n.° 2.494, de 10 de fevereiro de 1998, que sanciona a regulamentação da
lei n° 9394/96 destacando em seu Art. 4° que “Os cursos a distância poderão
aceitar transferência e aproveitar créditos obtidos pelos alunos em cursos
presenciais, da mesma forma que as certificações totais ou parciais obtidas em
cursos a distância poderão ser aceitas em cursos presenciais. E, em seu Art. 5°
estabelece a validade nacional dos diplomas alcançados pelos alunos da
modalidade a distância, porquanto “Os certificados e diplomas de cursos a
distância autorizados pelos sistemas de ensino, expedidos por instituições
credenciadas e registrados na forma da lei, terão validades nacional”.[16]
Com a edição do Decreto Federal no. 2.494/98, tem-se a
primeira definição conceitual do que se entende como educação a distância,
que, de acordo com seu art. 1.°, “é uma forma de ensino que possibilita a
autoaprendizagem, com a mediação de recursos didáticos sistematicamente
organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados
isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação .[17]
Ainda em 1998, a Portaria MEC no. 301, de 7 de abril,
no art. 1.°, normatizou os procedimentos de credenciamento de instituições para
a oferta de graduação e educação profissional tecnológica a distância que
deverão “apresentar solicitação ao Ministério da Educação e do Desporto, a ser registrada no Protocolo Geral do MEC ou
na DEMEC da unidade da federação respectiva.[18]
Em 2001, deu-se
a aprovação
do Plano
Nacional de Educação
(PNE), pela
Lei Federal n.° 10.172/2001, incluindo metas para a Educação
Superior, com
ênfase na educação
a distância
como recurso
para alcançar
os
propósitos estabelecidos,
visando
atender significativa parcela da população jovem, conforme estabelece
em seu item 4.3 dos objetivos e metas para este nível de ensino para
"Prover, até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo
menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos", além de "Estabelecer uma
política de expansão que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as
diferentes regiões do País" finalizando com o objetivo de " Estabelecer
um amplo sistema interativo de educação a distância, utilizando-o, inclusive,
para ampliar as possibilidades de atendimento nos cursos presenciais, regulares
ou de educação continuada".[19].
Ainda em 2001, como forma de incentivo à educação a
distância, por parte do Governo Federal, editou-se a Portaria n.° 2.253,[20]
de 18 de outubro de 2001 que previa a autorização da aplicação de 20% da carga
horária total do curso em métodos não presenciais em cursos ofertados exclusivamente como presenciais, apenas para instituições reconhecidas ou com
autonomia prevista exclusivamente para as Universidades. Esta Portaria tem
grande acolhimento pelas Instituições Privadas de Educação Superior, que viram
nesta abertura a possibilidade de diminuição nos custos, haja vista o fato
oferecerem 20% dos currículos regulares, com a vantagem imediata da diminuição
do corpo docente bem como a redução da presença dos alunos nas instituições.
Em 10 de dezembro de 2004, foi publicada a Portaria
n.° 4.059[21],
permitindo a oferta de disciplinas “em seu todo ou em parte” (art. 1.°) na
modalidade a distância, com limite de 20% da carga horária dos cursos
presenciais já reconhecidos, para as instituições de educação superior
pertencentes ao sistema federal “com base no art. 81 da Lei no 9.394, de 1.996,
e no disposto nesta Portaria”. Nessa data, já com melhores recursos
tecnológicos, nas instituições de educação superior, alterou-se de métodos não
presenciais para a oferta de disciplinas em “diferentes suportes de informação
que utilizem tecnologias de comunicação remota” (Art. 1°, § 1°), entendo tal
oferta como “modalidade semi-presen- cial”[22] A partir de 2004 a oferta
de 20% da carga horária dos cursos superiores passa a ser um fato, exceto em
algumas áreas que dependia da autorização das corporações de ofício, tais como
a formação de profissionais da saúde e bacharéis de direito e as engenharias.
Entretanto, mesmo as áreas mais resistentes se viram obrigadas a aceitarem esta
norma, fundamentalmente pela pressão das instituições privadas.
O fato de que a partir da nova versão - Portaria
4.059/04 - todas as IES foram autorizadas a aplicar os 20% de
disciplinas a distância sem a necessidade de um processo de autorização por
parte do MEC também acelerou a aplicação da regra para todas as áreas,com ou
sem resistência, por isso, desta data em diante o arbítrio passou a ser
exclusivo da instituição universitária.
Convém informar que, em 2002 Lula assumiu a
Presidência da República e, entre outras medidas para a educação superior,
estabeleceu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes),
conforme lei n° 10.861 de 2004.[23]
A edição dos Referenciais de Qualidade foram instituídos no bojo do novo
processo de avaliação com previsão de “três componentes principais: a avaliação
das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes”, conforme Art.1.°
daquela norma.
Em 2005, os processos de regulamentação da EaD foram
novamente alterados com o Decreto Federal n.° 5.622, que, no art. 1.°, modifica
o conceito de educação a distância definido em 1998, ao prever que “a educação
a distância como modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a
utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e
professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos”.
Também é definido pelo referido Decreto, art. 1.°, inciso I, a obrigatoriedade
de momentos presenciais para as “I - avaliações de estudantes; II -
estágios obrigatórios, quando previstos na legislação pertinente; III - defesa
de trabalhos de conclusão de curso, quando previstos na legislação pertinente”;
e IV - as “atividades relacionadas a laboratórios de ensino, quando for o caso”
[24].
O
Decreto n.° 5.622/05 mantém a necessidade de solicitação de credenciamento do
órgão competente, neste caso o Ministério da Educação, conforme disciplinado em
seu art. 7.a
e
seu inciso I, que define a exigência de "credenciamento e renovação de
credenciamento de instituições para oferta de educação a distância",
exigência estendida, pelo Inciso II, ao pedido de "autorização, renovação
de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos cursos ou
programas a distância" e, pelo Parágrafo único, busca assegurar a
qualidade da EaD, e define que "Os atos do Poder Público, citados nos
incisos I e II, deverão ser pautados pelos Referenciais de Qualidade para a
Educação a Distância, definidos pelo Ministério da Educação, em colaboração com
os sistemas de ensino[25].
Este Decreto institui em seu Art. 12 os requisitos que
as Instituições interessadas em oferecer educação a distância devem atender
para alcançar o credenciamento, sem o qual não podem operar. Entre estes, além
da demonstração de sua capacidade econômica e financeira e apresentação dos
documentos institucionais exigidos deve comprovar a qualificação pedagógica
institucional e do corpo docente e condições adequadas de in- fraestrutura
física e tecnológica, conforme Inciso X, que também institui em seu item “c” “polos de
educação a distância, entendidos como unidades operativas, no País ou no
exterior, que poderão ser organizados em conjunto com outras instituições, para
a execução descentralizada de funções pedagógico-administrativas
do curso, quando for o caso”[26].
O Decreto no. 5.622/05 também
institui o processo de aditamento - solicitação de abertura de novos polos ao INEP e a exigência da
avaliação in
loco do
polo, antes de sua aprovação, conforme dispõe o art. 10, parágrafo 4.°,
“O pedido de aditamento será instruído com documentos que comprovem a existência de estrutura
física e recursos humanos necessários e adequados ao funcionamento dos polos, observados os referenciais de qualidade, comprovados em avaliação in loco”[27].
Nesse período, era preciso esperar cerca de três anos para ter um pedido
limitado de aditamento de credenciamento de polos de apoio presencial com a
tramitação concluída pelo Ministério da Educação, fato que não inibiu a busca
pelo credenciamento das instituições privadas que vislumbravam nesta nova modalidade uma fonte
alternativa para crescimento econômico e institucional.
O Decreto Federal no. 5.773,[28] editado em 9 de maio de
2006, regulamenta a educação superior presencial e a distância nacional e
dispôs sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de
instituições de educação superior e relaciona o Sinaes como referência para os
processos de regulação, conforme prescreve seu art. 1.°, § 3.°, ao estabelecer
que “a avaliação realizada pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Superior (Sinaes) constituirá referencial básico para os processos de regulação
e supervisão da educação superior, a fim de promover a melhoria de sua qualidade.
Em seu art. 26, o Decreto n.° 5.773/06 estatui que
para uma IES oferecer curso a distância, deve ser submetida a
credenciamento específico, nos termos de regulamentação própria da EaD como
previsto no Parágrafo 1.° que “será instruído pela Secretaria de Educação
Superior ou pela Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, conforme o
caso, com a colaboração da Secretaria de Educação a Distância” e destaca no
Parágrafo 2° que os pedidos para credenciamento de oferta da educação superior
a distância “deve ser instruído com o comprovante do recolhimento da taxa de
avaliação in loco e documentos referidos
em regulamentação específica”, devendo atender conforme Parágrafo 3° “as
disposições que regem o credenciamento e o recredenciamento de instituições de
educação superior”[29].
No ano seguinte, foi editada a Portaria Normativa n.°
2, de 10 de janeiro de 2007,[30]
que ordenou sobre os procedimentos de regulação e avaliação da educação
superior na modalidade a distância, definindo as questões relacionadas à
descentralização de sedes representativas das instituição de educação superior
que oferecessem a modalidade a distância, nomeadas polo de apoio presencial,
com a exigência, para credenciamento desses locais, de visitas in loco das comissões de avaliação para averiguar a
estrutura física, bem como corpo docente, tutores e pessoal técnico-administrativo.
É importante ressaltar
que “os processos de credenciamento de EAD, novos e em tramitação, devem ser
complementados, junto ao Inep, com a lista de endereços dos polos em
que a IES pretende realizar
atendimentos presenciais” conforme prevê a Portaria Normativa n.° 2, de 10 de
janeiro de 2007, com observação ao seu art. 1.°: “o credenciamento de
instituições para oferta de educação na modalidade a distância (EAD) deverá ser
requerido por instituições de educação superior já credenciadas no sistema
federal ou nos sistemas estaduais e do Distrito Federal.[31] Esta portaria foi revogada,
ainda em 2007, sendo substituída pela Portaria Normativa n.° 40[32].
A Portaria Normativa n.° 40, de 12 de dezembro de
2007, republicada em 29 de dezembro de 2010, instituiu o e-MEC, sistema
eletrônico de fluxo de trabalho e de gerenciamento de informações relativas aos
processos de regulação da educação superior no sistema federal de educação.
Sobre o processo de credenciamento para a Educação a
Distância, a Portaria Normativa n.° 40/2007, dita no art. 45 que todo “ato de
credenciamento para EaD considerará como abrangência geográfica para atuação da
instituição de ensino superior na modalidade de educação a distância, para fim
de realização das atividades presenciais obrigatórias, a sede da instituição
acrescida dos polos de apoio presencial[33].
A abrangência geográfica para expansão da EaD é
realizada por meio dos Polos. Percebe-se que a
Portaria 40/2007 tem grande preocupação com a qualidade da oferta e estrutura para o EaD, por conta do
estabelecido em seu art. 46, posto que, nas solicitações de credenciamento
institucional para oferta da EaD “será instruído de forma a comprovar a
existência de estrutura física e tecnológica e recursos humanos adequados e
suficientes à oferta da educação superior a distância, conforme os requisitos
fixados pelo Decreto n.° 5.622, de 2005 e os referenciais de qualidade próprios[34].
A referida Portaria também assegura a regularidade dos
polos EaD,
na medida em que as IES credenciadas para oferta de graduação a distância, após
a vista in loco no Polo, devem aguardar
publicação oficial, caso contrário, serão considerados irregulares, conforme
disciplinado no art. 69, Parágrafo 3.° ao destacar que “O funcionamento de polo
não constante da lista referida [...] após a sua publicação,
sem a expedição de ato autorizativo, caracterizará irregularidade, nos termos
do art. 11 do Decreto n.° 5.773 de 2006 (BRASIL, 2007d)[35].
Para esclarecer o que é um Polo EaD, editou-se o
Decreto Federal n.° 6.303, de 12 de dezembro de 2007, que o define como
“unidade operacional, no País ou no exterior, para o desenvolvimento
descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos
cursos e programas ofertados a distância”[36].
Ainda no ano de 2007, para completar as determinações
específicas dos decretos no.s 5.622/05, 5.773/06 e Portaria
Normativa 02/07, foi criada a segunda versão do documento intitulado de
Referenciais de Qualidade para a Educação Superior a Distância com o intuito de
direcionar as IES sobre os princípios, diretrizes e critérios referentes à
Educação Superior a Distância.[37]
Neste documento, observa-se que na modalidade a distância, para dar conta dos
aspectos pedagógicos, recursos humanos e infraestrutura, o Projeto Político
Pedagógico dos cursos precisa contemplar os seguintes tópicos: “(i) Concepção de educação
e currículo
no processo
de ensino
e aprendizagem;
(ii) Sistemas de Comunicação; (iii)
Material didático; (iv) Avaliação;
(v) Equipe multidisciplinar; (vi) Infraestrutura de apoio; (vii) Gestão Acadêmico-Administrativa; (viii) Sustentabilidade
financeira”[38].
Estes
Referenciais de Qualidade podem ser considerados um passo na busca pela
qualidade da educação a distância, posto que passam a orientar a criação de
processos com vistas a preparar melhor os gestores, além de assegurar a otimização
dos recursos envolvidos. Segundo Mill[39] muitas dificuldades ainda
permeiam a gestão da educação superior a distância e, segundo ele, é preciso
aprofundar os estudos sobre esses processos no sentido de melhor compreendê-la. Os referenciais de qualidade não têm a faculdade de
legislar, entretanto, constituem-se balizadores para os processos de regulação,
supervisão e avaliação
da educação
a distância.
Em
2014, foi aprovada a Lei Federal no. 13.005[40],
que aprova o novo Plano Nacional de Educação (PNE) para o decênio - 2014 a 2024 - e estabelece no art. 2.°, como diretriz,
melhorar a qualidade da Educação.
Para
cada diretriz, foram estabelecidas metas e, entre elas, destaca-se a meta 12 que propõe alcançar:
A taxa bruta
de matrícula na educação superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa
líquida para 33% (trinta e três por cento) da população de 18 (dezoito) a 24
(vinte e quatro) anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo
menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrículas, no segmento público.[41]
Mesmo
a EaD não sendo mencionada como alternativa para se alcançar a meta prevista
pelo PNE de 2014, a legislação que vem depois aponta que a modalidade poderá
ser uma das opções para se atender tamanha expectativa.
É
necessário reparar que de 2007 a 2014 o país viveu uma certa estabilidade e
permanência de um mesmo partido político no poder, marcando o aspecto de que em
2004 uma vez aprovados um sistema de avaliação, a
modernização das tecnologias de informação e comunicação, o crescimento da educação superior
sustentado por políticas de inclusão e permanência, o aprimoramento dos
recursos tecnológicos nacionais, a abertura do mercado para o capital internacional e com isso um crescimento acentuado da
iniciativa privada da educação
superior permite que a educação superior
experimente alternativa, cresça e passe a exigir uma revisão da
legislação numa direção de modernização e/ou liberalização do controle estatal. Era hora de um
salto de quantidade desvinculado da qualidade. Para Gomes e Moraes[42] “O ingresso de um contingente maior de estudantes
fortalece os movimentos para alterar os mecanismos de acesso e seleção, em face da superação da concepção de ES
como privilegio (de classe), que cede lugar a ancoragem social da educação como
direito”.
Para melhor compreensão da trajetória legal da
educação a distância nacional o quadro que segue permite uma síntese relevante
das etapas de crescimento dessa modalidade.
Quadro 1 - Síntese dos instrumentos de regulação da Educação Superior
presencial e a distância no Brasil de 1988 a 2014
Fonte: Dados das pesquisas realizadas em 2018.
O que
se depreende nesta primeira etapa da institucionalização
da educação
superior a distância é um esforço no sentido
de regulamentar a oferta, mas ao mesmo tempo submetendo-a a um
controle maior do poder público. Há uma clara desconfiança por
parte dos propositores das políticas públicas para a educação superior de
que a educação a distância,
diferentemente da modalidade presencial, tendia à falta de qualidade,
já que não
havia tradição no país quanto a esta modalidade,
além dos poucos recursos
tecnológicos que a população
brasileira tinha acesso. Em 2001, com a aprovação do Plano Nacional de
Educação, com metas e propósitos de avançar na escolarização da população brasileira, reconhece-se nas palavras de Arruda e Arruda[43]
que
A
Educação à Distância emerge no contexto das políticas públicas em educação como
"possibilidade" de ampliação do quadro de matrículas, pela rápida
expansão de vagas no ensino superior, uma vez que as limitações físicas e
estruturais se tornam menos relevantes, já que grande parte do processo de
ensino e aprendizagem ocorre em espaços escolhidos pelos alunos para
desenvolverem seus curso.
Entretanto, a educação a distância, mesmo enfatizada
no PNE de 2001, não encontra respaldo nas Instituições Públicas de Educação
Superior pela falta de investimento e pela ausência de definições quanto aos
papéis pedagógicos necessários à sua efetivação. Diferentemente disso, no segmento privado, há um significativo empenho para sua
efetivação, motivada sobretudo pelas possibilidades de barateamento nas
condições de oferta, com contratos de trabalhos menos onerosos, dispensa de
infraestruturas e possibilidade de multiplicação de oferta do mesmo material.
No PNE de 2014, a educação a distância é proposta como
“metodologias, recursos e tecnologias de educação a distância” sem uma
definição melhor de como seria proposta. Assim, a tão desejada democratização
da educação superior poderia ter, na modalidade EaD, um recurso que
impulsionaria não só a democratização do acesso, como uma educação ao longo da
vida, todavia, com pouca atuação das instituições públicas. Como lembram Arruda
e Arruda,[44]
“para além de se configurar, no âmbito público, como educação por projetos, sem
que haja uma política sólida de institucionalização da modalidade EaD nas
universidades públicas” eles apontam que “o mesmo fenômeno percebido na
educação presencial, ou seja, a maior parte das matrículas se encontram no
setor privado”.
Frente a forte movimento do segmento privado pela
revisão das normativas que disciplinam a oferta da EaD, esperava-se, desde
2014, um novo marco regulatório, que veio se concretizar em 2016.
2.
Nova política - nova regulação para a EAD
A próxima alteração da regulação da EaD deu-se em
2016, com o novo Marco Regulatório da Educação a Distância, ante a aprovação da
Resolução CNE/CES n.° 1, de 11 de março de 2016, que estabeleceu as Diretrizes
e Normas Nacionais para a Oferta de Programas e Cursos de Educação Superior na
Modalidade a Distância e ampliou o entendimento anterior, considerando esta
modalidade, desenvolvida com a mediação e utilização das Tecnologias de
informação e Comunicação (TIC), exigindo para tanto profissionais qualificados,
a garantia de acesso aos alunos, bem como , de acordo com seu art. 2.°
[...]
acompanhamento e avaliação compatíveis, entre outros, de modo que se propicie,
ainda, maior articulação e efetiva interação e complementaridade entre a pre-
sencialidade e a virtualidade
'real',
e o local e o global, a subjetividade e a participação democrática nos
processos de ensino e aprendizagem em rede, envolvendo estudantes e
profissionais da educação (professores, tutores e gestores), que desenvolvem
atividades educativas em lugares e/ou tempos diversos.[45]
Nesta resolução também há uma redefinição dos Polos de
EaD, em seu art. 5.°, que são definidas como “a unidade acadêmica e operacional
descentralizada, instalada no território nacional ou no exterior para efetivar
apoio político-pedagógico, tecnológico e administrativo às atividades
educativas dos cursos e programas ofertados a distância”, responsabilizando as
instituições ofertantes e devidamente credenciadas para esta
modalidade de ensino assegurarem tanto a presença de profissionais qualificados
capazes de oferecer o apoio pedagógico necessário, como os recursos de
infraestrutura no que se refere às instalações e tecnologias que deverão ser
“compatíveis com a missão institucional da
IES [...]
observando o PDI, PPI, as Diretrizes Curriculares Nacionais e o PPC, na
modalidade EaD, em consonância com a legislação vigente”
O
marco regulatório mantém as exigências
de credenciamento
institucional para a oferta da educação superior a distância
e esta modalidade
continua submetida aos processos de avaliação institucional conforme disciplina o Sinaes.[46]
Porém, diante de uma grande demanda, principalmente do segmento
privado, para uma legislação
mais amigável no que se refere a EaD, no ano
seguinte à edição da Resolução
CNE/CES n.° 1, de 11 de março de 2016, houve uma revisão profunda dos aspectos normativos e legais para esta modalidade.
Em
2017, a alteração foi o Decreto Federal no. 9.057, de 25 de maio, que autoriza
a abertura de novos polos sem
a exigência
de credenciamento
do MEC e, em seu art. 1.°, estabelece um novo conceito para a educação
a distância:
[...]
Para os fins deste Decreto considera-se educação a distância
a modalidade
educacional
na qual
a mediação
didático-pedagógica
nos processos de ensino e aprendizagem
ocorra com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com
pessoal qualificado, com políticas de acesso, com acompanhamento e avaliação
compatíveis, entre outros, e desenvolva atividades educativas por estudantes e profissionais
da educação que estejam em lugares e tempos diversos.[47]
O
decreto em questão mantém a necessidade de as Instituições Privadas de Educação
Superior serem credenciadas para a oferta de EaD, considerando que, em seu art.
11, dispõe que “as instituições de ensino superior privadas deverão solicitar credenciamento para a oferta de cursos superiores na modalidade a
distância ao Ministério da Educação” e o respectivo parágrafo
1.° mantém a Lei n.° 10.861, de 14 de abril de 2004, como medida “para fins de
avaliação, de regulação e de supervisão”, exigindo ainda que sejam definidos e previamente estabelecidos
nos respectivos Plano
de Desenvolvimento Institucional e no Projeto Pedagógico de Curso os endereços
dos polos de educação a distância.
Uma
mudança significativa é a possibilidade de instituições oferecerem exclusivamente a educação a distância, sem necessidade de ofertar
cursos presenciais, conforme parágrafo 2.°, do art. 11, ao dispor que “é
permitido o credenciamento de instituição de ensino superior exclusivamente para
oferta de cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu na
modalidade a distância” e no parágrafo 3.° vincula, como “condição indispensável”, a manutenção do credenciamento a oferta regular dos cursos de graduação no caso de instituições que se qualifiquem
para atender somente a EaD.[48]
As
IES com autonomia para o processo de credenciamento receberão apenas a visita na sede para verificação da
existência e adequação de metodologias, infraestrutura física, tecnológica
e de pessoal, que possibilitem a realização das atividades previstas no
Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) e no Projeto Pedagógico do Curso
(PPC). Durante essa visita, por meio documental ou com a utilização de recursos
tecnológicos disponibilizados pelas IES, serão verificados os Polos de EaD previstos no PDI e nos PPC's e, também, os ambientes profissionais utilizados para estágio supervisionado e atividades
presenciais.[49]
O
art. 12 do decreto n.° 9.057/2017 credencia automaticamente todas
as instituições públicas (federais,
estaduais ou distritais) na modalidade a distância pelo prazo de cinco anos,
desde que tal oferta esteja prevista no PDI. Os cinco anos serão contados a
partir da oferta do primeiro curso em EaD, a partir da edição deste
decreto. Mantém, em seu parágrafo único a exigência do
recredenciamento para a continuidade
da oferta dos cursos de graduação e pós-graduação na modalidade
a distância.
O mesmo decreto não
especificou todas as normas para o credenciamento de instituições
e a oferta de cursos superiores a distância, sendo necessário
a edição
da Portaria
Normativa n.° 11 de 20 de junho de 2017,
criando a possibilidade de as atividades
presenciais serem realizadas tanto no Polo como
na Sede e, ainda, em ambientes profissionais, de forma que esses locais
podem ser articulados com os polos ou independentes deles, pois, são vinculados aos cursos por meio de parcerias firmadas pelas próprias instituições de educação, conforme descreve
o art. 8.°, “as atividades presenciais, como tutorias,
avaliações, estágios, práticas profissionais e de laboratório e defesa de
trabalhos, previstas no PDI e PPC, serão realizadas na sede da IES, nos polos EaD ou em ambiente profissional, conforme definido
pelas DCN”, acrescendo-se o prescrito no art. 21, ao informar que os pontos de
apoio podem ser “empresas públicas ou privadas, indústrias, estabelecimentos
comerciais ou de serviços, agências públicas e organismos governamentais.[50]
A Portaria Normativa no. 11 altera também o conceito
de Polo no que se refere às regulamentações anteriores, substituindo o termo
Polo de Apoio Presencial, para Polo EaD, reconhecendo-o como unidade acadêmica,
bastando atentar para o decreto n.° 9.057/2017, que permite a criação de
instituições de educação superior que ofertem exclusivamente cursos na
modalidade a distância.
No que se refere à infraestrutura física, tecnológica
e de pessoal para atendimento aos alunos, a Portaria Normativa no.11/17, no
art. 11, estabelece as que os Polos EaD, para as atividades presenciais devem
assegurar:
I
-
salas de aula ou auditório;
II
-
laboratório de informática;
III
-
laboratórios específicos presenciais ou virtuais;
IV
- sala
de tutoria;
V
-
ambiente para apoio técnico-administrativo;
VI
-
acervo físico ou digital de bibliografias básica e complementar;
VII
-
recursos de Tecnologias de Informação e Comunicação -TIC; e
VIII - organização dos conteúdos digitais.[51]
Chama a atenção o fato de que, a partir desta
portaria, as bibliotecas poderão/serão totalmente digitais, o que faz sentido
na medida da possiblidade de instituições integralmente digitais.
Com foco na expansão da graduação EaD, via ampliação
quase ilimitada dos polos, a Portaria Normativa no. 11/2017 elimina o
processo de visita in loco nos Polos EaD,
agilizando os processos de credenciamento da oferta de curso superior a distância,
de acordo com o “art. 5.° As avaliações in loco
nos processos de EaD serão concentradas no endereço sede da IES”[52]
Para a abertura dos Polos serão
obedecidos os critérios do art. 12, que faz uma relação entre a nota de
avaliação institucional (CI) e o número de Polos possíveis
conforme segue:
As IES credenciadas para a oferta de cursos superiores
a distância poderão criar polos EaD por ato próprio, observando os
quantitativos máximos definidos no quadro a seguir, considerados o ano civil e
o resultado do Conceito Institucional mais recente.
Quadro 2 - Conceito Institucional X Polos EaD
Conceito Institucional (CI) |
Quantitativo anual de polos |
3 |
50 |
4 |
150 |
5 |
250 |
Fonte:
Portaria no. 11, 2017.
Complementando em seus parágrafos 1.° e 2.° que mesmo
em caso de alteração do CI -sem mencionar se a maior ou menor - dentro do ano
corrente, o número de Polos deve ser mantido conforme “Cadastro e-MEC, cuja soma
anual não poderá exceder os limites ao novo Conceito Institucional” e
complementa que, caso a instituição não tenha o CI em dado ano civil, a nota
para fins de abertura dos Polos será 3.[53]
Uma das consequências possíveis neste novo cenário
legal que se desenha é uma competição entre as IES, resultando em mensalidades
mais acessíveis, que, para Santos “ganha a sociedade com a maior competição,
que pode derrubar os preços e ainda trazerinovações tecnológicas para atender os alunos mais jovens, já habituados com o mundo
virtual”.[55]
A desburocratização do credenciamento dos Polos EaD
poderá proporcionar maior facilidade para a expansão da educação superior no
Brasil, contribuindo para o atendimento da meta 12 do Plano Nacional de
Educação.[56]
Entretanto, pode-se questionar até que ponto tal abertura impactará na
qualidade dos cursos oferecidos, que, desde 2004, tem sido uma das finalidades
do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes).
Um aspecto que merece ser mencionado é que a
legislação disciplinadora da modalidade a distância, editada em 2017, usa o
Conceito Institucional (CI), previsto pela Lei no. 10.861/2004 (Sinaes), como
critério para a expansão dos Polos de EaD. Entretanto, dada à fragilidade
deste conceito na identificação da qualidade de ensino, foi criado em 2008,
pela Portaria Normativa no. 12, de 5 de setembro de 2008, o Índice Geral de
Cursos da Instituição de Educação Superior (IGC), que para sua composição
considerava, conforme consta do art. 2.°
I -
média ponderada dos Conceitos Preliminares de Cursos (CPC), nos termos da
Portaria Normativa n° 4, de 2008, sendo a ponderação determinada pelo número de
matrículas em cada um dos cursos de graduação correspondentes; II - média
ponderada das notas dos programas de pós-graduação, obtidas a partir da
conversão dos conceitos fixados pela CAPES, sendo a ponderação baseada no
número de matrículas em cada um dos cursos ou programas de pós-graduação
stricto sensu correspondentes.[57]
Cabe lembrar que os Conceitos Preliminares de Cursos
(CPC) com base na Portaria Normativa no. 4, de 5 de agosto de 2008 e da
Portaria Normativa no. 40, de 12 de dezembro de 2007, republicada em 2010,
considera, para seu cálculo, entre outros dados, fundamentalmente o resultado do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade),
que, anualmente, avalia um grupo de cursos da educação
superior (BRASIL, 2008).[58]
De acordo com o ART. 33-B da Portaria Normativa n° 40/2010,
São
indicadores de qualidade, calculados pelo INEP, com base nos resultados do
ENADE e demais insumos constantes
das bases de dados do MEC, segundo metodologia própria, aprovada pela CONAES,
atendidos os parâmetros da Lei n° 10.861, de 2004: I - de cursos superiores: o
Conceito Preliminar de Curso (CPC), instituído pela Portaria Normativa n° 4, de
05 de agosto de 2008; II - de instituições de educação superior: o índice Geral
de Cursos Avaliados da Instituição (IGC), instituído pela Portaria Normativa n°
12, de 05 de setembro
de 2008; III
- de desempenho
de estudantes:
o conceito
obtido a partir dos
resultados do ENADE.[59]
Convém destacar o
fato de que, para a criação de novos
Polos de EaD, o critério usado é
exclusivamente o Conceito Institucional (CI), desconsiderando-se, por exemplo, os resultados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
(Enade) e suas consequências, pois, quando observados
os resultados das avaliações
institucionais expressas pelo IGC, quase a totalidade
das Instituições
privadas permaneceram, desde 2008, na nota/ faixa 3, enquanto
alcançam médias mais altas nos Conceitos Institucionais.
Voltando para a Portaria Normativa no. 11/2017, norma
responsável pelo credenciamento institucional para oferta de cursos superiores
a distância, ao assegurar a abertura de novos polos de
EaD foi considerada por Covac[60]
“Mais um grande avanço trazido na Portaria foi de possibilitar a criação anual
de polos baseado no Conceito Institucional satisfatório e sem utilizar o IGC
que é um indicador e não conceito. Entretanto é necessário enfatizar que o
Conceito Institucional é a nota atribuída pelas Comissões de Avaliadores
Externos no momento da visita às Instituições de Educação Superior. Esta
avaliação, também com notas de 1 a 5 considera fundamentalmente o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), a
qualidade da gestão, a políticas de pessoal e as políticas de ensino para
graduação, pós-graduação e extensão.
Silva ao propor o Projeto de Decreto Legislativo s/n
denuncia o que considera “o excesso de flexibilização dá normativa à
possibilidade de que as Instituições de educação superior (IES) possam ofertar
cursos por EAD mesmo sem ter credenciamento para ministrar
cursos presenciais na área” e afirma, ainda,
O
principal parâmetro basear-se-á no CI (conceito institucional),
indicador de qualidade calculado anualmente após a visita de técnicos do MEC
às instalações da instituição de ensino; entretanto, as visitas presenciais de
avaliação, antes realizadas nas sedes das IES e nos polos, serão
realizadas apenas nas sedes.[61]
Ao acrescentar ao fato de que não será mais requerida
a prévia autorização do MEC para abertura de novos polos de
EaD ao mesmo tempo que as instituições públicas são automaticamente
credenciadas, considera Silva que “Este são apenas alguns exemplos decorrentes
do novo procedimento oficial quanto à EAD, que nos parece beirar a
irresponsabilidade, pois, certamente, não resultará em proveito nem para os
alunos e nem para o país”.[62]
Resta, por consequência, aguardar os resultados dos
processos das avaliações, principalmente do Enade, para se ter ideia da qualidade
da educação a distância oferecida.
O Quadro 3 apresenta síntese dos principais documentos
legais que disciplinam a educação superior a distância, a partir da expedição
do Marco Regulatório de 2016.
Quadro 3 -Síntese dos instrumentos de regulação da Educação
Superior presencial e a distância no Brasil de 2016 a 2017
Fonte:
dados da pesquisa (2018).
Há, no Brasil, um significativo corpo normativo no que
se refere a educação superior presencial e a distância. Com a aprovação do
Sistema Nacional de Avaliação da educação Superior (Sinaes), pela Lei n°
10.861/2004, o sistema de regulação ficou submetido à avaliação da educação
superior, como lembra Felix
O
Estado brasileiro, que passou a adotar o modelo da Administração Gerencial,
próprio da área privada, assumiu papel de regulador e avaliador em todas as
esferas sociais, já que ficou para o poder público a responsabilidade da
definição dos objetivos e a avaliação de resultados, com base nos parâmetros de
eficiência, eficácia e qualidade, exigidos pelo mercado. Portanto, foi na
transição do modelo de Estado gerencial que se inscreveu a incorporação formal
e definitiva da avaliação do ensino superior como ato regulatório e compulsório
no país.[63]
Neste sentido, a regulação da educação superior a
distância aponta, a partir de 2016, para uma desburocratização significativa,
concedendo autorização prévia às instituições públicas para a oferta de cursos
e programas nesta modalidade, facilitando a criação, sem verificação, dos polos de
EaD presenciais para as instituições privadas de ensino e sem a biblioteca
física, quer institucional, quer nos polo, sendo considerado satisfatória a
existência de uma biblioteca virtual.[64]
A se concordar com Scorsoline[65] pode-se admitir, no que se refere à regulação da educação superior, que está a refletir “uma preocupação neoliberal em estabelecer critérios mercadológicos para medir a qualidade, sintetizados em ‘Padrões de Qualidade’, cujo referencial é determinante para credenciamento e recredenciamento de instituições e cursos superiores”.
Em notícia publicada pela Folha de São Paulo, no dia
26 de julho de 2018, a jornalista Ocimara Balmant, no website Folha-Uol, acessado em 25 de março de 2019,
https:// www1.folha.uol.com.br/educacao/2018/07/polos-de-ensino-superior-a-distancia-cres-
cem-133-em-um-ano.shtml,
afirma que, após um ano da aprovação das novas regras para a educação superior
a distância o número polos de EaD subiu de 6583 para 15.394, sugerindo um aumento
de 133%. Estes dados ainda deverão ser confirmados com o Censo de 2018, ainda
não concluído.
O que se acompanha é a intensa mobilização das
instituições de educação superior privadas para a ampliação dos polos presencias
de EaD, transformando estes polos em mais uma fonte de renda, na medida em
que a grande maioria deles são terceirizados, o que se leva a questionar acerca
da qualidade da educação superior oferecida.
3.
Expansão da Educação Superior a Distância
Conforme dados do Inep, no Brasil há 2.448
Instituições de Educação Superior (IES) públicas e privadas para oferta de
cursos de graduação presencial. Destas, 87,9 % são particulares e 12,1, públicas.[66]
As matrículas na modalidade EaD alcançaram, em 2017,
1073.497 ingressantes e um total de matrículas de 1.756.982, segundo Censo.[67]
O censo Abed de 2017 informa ainda que “O aumento do
número de ingressantes entre 2016 e 2017 é ocasionado, principalmente, pela
modalidade a distância, que teve uma variação positiva de 27,3% entre esses
anos, enquanto nos cursos presenciais houve um acréscimo de 0,5%”. Destaca
ainda que “Entre 2007 e 2017, o número de ingressos variou positivamente 19,0%
nos cursos de graduação presencial e mais de três vezes (226,0%) nos cursos a
distância” finalizando com a informação de que “Enquanto a participação percentual
dos ingressantes em cursos de graduação a distância em 2007 era de 15,4%, essa
participação em 2017 é de 1/3” [68]
Ainda em relação às matrículas na educação superior
nacional o censo Abed[69]
mostra
que “O número de matrículas em cursos de graduação presencial diminuiu 0,4%
entre 2016 e 2017” enquanto que “Na modalidade a distância, o aumento é de
17,6% no mesmo período, maior percentual registrado desde 2008” colocando em
salientando que “Entre 2007 e 2017, as matrículas de cursos de graduação a
distância aumentaram 375,2%, enquanto na modalidade presencial o crescimento
foi apenas de 33,8% nesse mesmo período” Segundo Longo[70], ao falar sobre o
crescimento exponencial da educação a distância, afirma “saiu-se de
algo em tomo de 5 mil polos credenciados no final de 2016 para quase 14 mil polos cadastrados
no sistema e-MEC em maio de 2018. Mas em sua grande maioria ainda sem operação
e/ou oferta de cursos a distância”
No período de 2010 a 2016, o aumento de IES
credenciadas para a oferta de cursos de graduação na modalidade a distância,
foi de 62%. Considerando que, em 2016, o Brasil possuía 2.407 IES para oferta
de graduação presencial, apenas 9% destas instituições foram credenciadas para
a oferta de graduação EaD. Conforme informações do Censo do Inep,[71]
no Brasil havia 5.133 Polos EaD credenciados. Neste ponto, é possível observar que
ainda há muita capacidade de expansão da EaD, a partir do credenciamento dessas
Instituições, confirmado pelos dados de 2017, como aponta o Censo Abed[72]
que informa
Com
relação aos polos, conforme
já se previa, o crescimento foi extremamente relevante: dos 11.008 polos contabilizados,
3.137 foram criados em 2017, sendo que 30% deles foram criados em cidades em
que as respectivas instituições ainda não atuavam, e a proporção de polos no
interior em comparação com as capitais aumentou de 65 para 78% dos polos
Mesmo com o incentivo do Governo Federal para
implantação da EaD na rede pública, em 2016, constataram-se 1.266 Polos credenciados,
vinculados às instituições públicas de educação superior, apontando uma
diferença a menor, ainda que pequena, em relação a 2015. O maior número de Polos EaD
está concentrado nas instituições privadas, detendo 3.867
dos Polos credenciados, em 2016.
No período de 2014 a 2016, houve expansão de apenas 5%
no número de polos no País, que pode estar relacionada à morosidade do
processo de credenciamento por parte do Ministério da Educação (MEC), que,
conforme Fagundes,[73]
“o processo de aditamento ao ato de credenciamento, [...] vem
sendo experimentado pelas instituições atingidas pela injustificável demora
superior a dois anos para conclusão, pelo Inep, da fase de avaliação in loco
dos polos de apoio presencial pretendidos”.
Pelo censo IBGE[74] de 2017, há no Brasil
13.959 cursos presenciais com 3.227.543 matrículas e 2108 oferecidos na
modalidade EaD com 1.756.982 alunos matriculados. Há, pelo Censo, um total de
7.050 Polos de EaD, destes, 1394 vinculados às Instituições
Públicas (Federais, 854; estaduais, 520; e municipais, 20) e 5656 pertencentes
às Instituições Privadas. Se considerarmos que em 2016 havia um total de 5.133
para o ano seguinte houve um crescimento de 1.917 Polos, o
que representa 37,34 %.
Estes
dados indicam um acentuado crescimento em 2017, sem, ainda, contabilizar o impacto que a legislação de 2017 trouxe, tanto para a ampliação de Polos como consequentemente na ampliação
das matrículas na modalidade a distância.
Como lembram Morosini
et al.[75]
Não
há dúvida de que o conceito
de qualidade
sofre o impacto da
regulação
decorrente das
políticas educacionais
e da representação
da sociedade,
com especial
destaque ao que se manifesta nos meios de comunicação social.
Entretanto, é preciso destacar que a cultura acadêmica é também
um
importante fator
a determinar
compreensões
da qualidade da educação superior.
As implicações reconhecidas pelas instituições
residem no fato de que, em existindo a avaliação, torna-se
imperiosa a adequada preparação institucional para alcançar
os melhores resultados possíveis, dentro das regras
por ela estabelecidas.
O
Censo realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), vinculado ao
Ministério da Educação (MEC) tem uma participação obrigatória e
compulsória para todas as Instituições Superiores Nacionais, enquanto o Censo
realizado, também anualmente pela Associação Brasileira de Educação a Distância
(Abed), tem uma participação voluntária por parte das Instituições. Entretanto,
como a Abed tem um papel fundamental na implementação e acompanhamento da Educação a Distância, pode-se admitir que
os dados que apresenta são fidedignos.
Os
dados colhidos até 2017 indicam acentuado crescimento da oferta de cursos de
Educação Superior a Distância, com a presença majoritária do segmento privado
de educação. Os dados de 2018 mostrarão com mais clareza o
impacto das novas medidas regulatórias aprovadas em 2017. Um aspecto que deverá
ser acompanhado com atenção serão os resultados do Exame Nacional de Desempenho
de Estudantes (Enade).
Analisando
a legislação apresentada relacionada à normatização da EaD, é possível afirmar
que o Brasil tem feito um grande esforço regulatório para atender às demandas
da educação a distância no país, principalmente, no que se refere às pressões
que o segmento privado de educação tem exercido para expandir
sua atuação ampliando quantitativamente o número de alunos. Em 1996, com a aprovação da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, acolheu-se nacionalmente a
possibilidade da educação a distância em todos os níveis de formação. Entretanto, foi a
educação superior que primeiro organizou-se para
a oferta na nova modalidade. Começou timidamente sem
que houvesse no país experiências em grande escala, tampouco condições
materiais suficientemente disponíveis para
a população ter acesso a
EaD, mas, em ritmo acelerado a legislação acabou
criando alternativas e abrindo espaços para o crescimento da modalidade,
somando a tais medidas maior oferta de recursos tecnológicos.
Neste percurso foi a inciativa privada que mais
cresceu e em novos cenários de internacionalização do segmento e com a entrada
de fundos de investimento na educação superior, houve pressão e maior
celeridade nos processos de autorização e credenciamento institucionais no que
se refere à oferta da EaD, vista como um ótimo negócio.
Em 2017, o Governo Federal ampliou o incentivo à
expansão da Educação a Distância, por meio do Decreto Federal no. 9.057/2017,
Portaria Normativa MEC n° 11/2017 e do Decreto no. 9.235, cuja ação regulatória
autorizou que novos polos fossem abertos sem a exigência de credenciamento
prévio pelo Ministério da Educação. Permitiu-se a abertura de 50 polos para
a as instituições com nota 3, um total de 150 polos por
ano para a instituição com nota 4 e 250 polos
anuais para a instituições com
nota 5. Estabeleceu-se, ainda, a possibilidade de funcionamento de instituições
totalmente EaD. Neste quadro legal, a tendência levou a um aumento exponencial no número de polos, devido ao que foi chamado de
desburocratização no procedimento para o credenciamento.
Some-se a este cenário a expectativa postulada pelo
Plano Nacional de Educação (2014 a 2024) que tem como meta 12 “Elevar a taxa
bruta de matrícula na educação superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa
líquida para 33% (trinta e três por cento) da população de 18 (dezoito) a 24
(vinte e quatro) anos”, que tem servido de justificativa para a expansão da
educação superior privada para cursos a distância. Considerando que, segundo o
IBGE[76],
houve no quarto trimestre de 2018, 22.714.000 jovens matriculados, na faixa de
18 a 24 anos, em um cálculo aproximado do que representa 50%, significa que até
2024, deverão estar na Educação Superior 11.357.000 jovens deste grupo
populacional, uma referência que indica o tamanho dos desafios que o país
precisa enfrentar.
Outro aspecto a se destacar, e que reafirma a forte
presença do segmento privado na educação a distância, é de que esta mesma meta
(12) previa a expansão do segmento público que deveria acolher 40% das novas
matrículas. Visitando o Censo Inep de 2017, constatou-se que, do o total de
991.714 vagas abertas em 2017 para a educação a distância, 907.957 estão no
segmento privado, o que indica um afastamento significativo da meta prevista
para o segmento público.
A Associação Brasileira de Mantenedoras de
Ensino Superior (ABMES)[77]
fez, em março de 2018, uma pesquisa visando compreender qual seria o impacto da
modalidade a distância na expansão da educação superior. Dos resultados
obtidos, amplamente satisfatórios para o segmento privado, uma informação
chamou a atenção quando o grupo consultado observou os motivos para descartar
os cursos presenciais, mas com disciplinas a distância,
que pontuam razões no sentido de que “qualidade não é bem avaliada” alcança 80%
das respostas, a “EaD não tem prestigio” também chega a 80% e 30% entendem que
esta modalidade “não oferece suporte para dúvidas” Estes dados mostram que
outro grande desafio está em buscar e talvez assegurar a qualidade dos cursos
superiores a distância.
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior[78]
(Sinaes), responsável por medir a qualidade do ensino superior brasileiro,
tem-se mostrado pouco efetivo na melhoria da qualidade, uma vez que, das 2.083
instituições avaliadas em 2017, há um total de somente 34 com nota máxima (5),
391 com nota 4. A maioria destas instituições, em um total 1.363, com nota 3 -
a nota média -, e, ainda, 268 com nota 2 - reprovadas e em processo de
recuperação -, fechando com10 recebendo nota 1 e, em vista disso, são
instituições que deveriam ser fechadas. Neste total há também 17
instituições sem nota, pelas mais variadas razões, e exemplo do absenteísmo no Enade, ou não tem curso em funcionamento, entre outras causa.
Deste modo, a junção de uma legislação que liberaliza
a oferta de cursos superiores a distância e a ineficiência do sistema de
avaliação da qualidade, leva o país ao risco de não preparar adequadamente o
jovem que recorre a esta modalidade de ensino. Portanto, ante a política de
incentivo à expansão quase sem controle da educação superior a distância, urge
que o país redefina a política de avaliação desta modalidade, sendo desafiado a
crescer, mas buscar a qualidade, ainda não alcançadas sequer nos cursos
presenciais.
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Esta obra está bajo una licencia Creative Commons. Reconocimiento-No Comercial-Sin Obra Derivada 2.5 Colombia.
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[1] Graduada
em Pedagogia pela Fundação Faculdade Estadual de Educação Ciências e Letras de
Paranavaí (1974); Mestre em Educação: História e Filosofia da Educação pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (1989); Doutora em Educação
(Supervisão e Currículo) pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(1996). É professora titular no Programa de Mestrado em Educação da
Universidade Cidade de São Paulo. Corre-o eletrônico: celia.haas@unicid.edu.br
[2] Mestre
em Gestão Educacional pela Universidade Cidade de São Paulo. Especialização nos
cursos: Gestão de Pessoas e Educação a distância: Elaboração de Material,
Tutoria e Ambientes Virtuais e Graduação em Administração de Empresas, pela
Universidade Cruzeiro do Sul. Atualmente trabalha na Coordenação Acadêmica de Polos
EaD, supervisionando os Polos Sedes. Corre-o eletrônico:
lidiane.moutinho@cruzeirodosul.edu.br
[3] Mestre
em Educação pela Universidade Cidade de São Paulo Coordenador do Setor de
Análises Curriculares EaD do Grupo Educacional Cruzeiro do Sul É especialista
em Educação a Distância e também em Gestão de Pessoas. Corre-o eletrônico:
marcus. stander@cruzeirodosul.edu.br.
[4] Daniela
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Educação) - Faculdade de Educação da Universidade Federal Fluminense, Niterói,
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[5] José
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[6] Lucineia
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[9] Gil,
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[10] Lüdke,
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[11] Celia
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[12] Neves
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[13] Stander
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A Percepção dos Alunos de Graduação a Distância (dissertação de mestrado
Acadêmico, pela Universidade Cidade de São Paulo - UNICID, São Paulo/SP. 2016).
[14] Lei
Federal n.° 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Brasília/DF: Congresso Nacional,
1996. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ l9394.htm.
[15] Constituição
da República Federativa do Brasil, 1988.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.
[16] Decreto
no. 2.494, de 10 de fevereiro de 1998.
http://portal.mec.gov.br/seed/arquivos/pdf/tvescola/leis/D2494.pdf.
[17] Ibid.
[18] Portaria
MEC 301, de 7 de abril de 1998. Brasília: MEC, 1998.
http://portal.mec.gov.br/seed/arquivos/pdf/tvescola/leis/port301.pdf.
[19] Lei
Federal no. 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Brasília, DF: Congresso Nacional,
2001. http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/ L10172.pdf.
[20] Portaria
MEC 2.253, de 18 de outubro de 2001. Diário Oficial da União n. 201, Seção 1,
p. 18-19, 19 out. 2001.
[21] Portaria
MEC no. 4.059, de 10 de dezembro de 2004. Brasília/DF. Diário Oficial da União,
13 de dezembro de 2004. Seção 1.
[22] Ibid.
[23] Lei
Federal no. 10.861, de 14 de abril de 2004.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.861.htm.
[24] Decreto
Federal no. 5.622, de 19 de dezembro de 2005.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-006/2005/Decreto/D5622.htm.
[25] Ibíd.
[27] Ibíd.
[28] Decreto
Federal no. 5.773, de 9 de maio de 2006.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/decreto/d5773.htm.
[29] Ibíd.
[30] Portaria
Normativa MEC no. 2, de 10 de janeiro de 2007.
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hist.edu.latinoam - Vol. 21 No. 32, enero - junio 2019 - ISSN: 0122-7238 - pp.
193 - 225
[31] Ibid.
[32] Portaria
Normativa MEC no.40, de 12 de dezembro de 2007. Diário Oficial da União, n.
239, Seção 1, p. 39-43, 13 dez. 2007.
[33] Portaria
Normativa MEC no. 40, 2007.
[34] MEC
- Ministério da Educação. “Referenciais de Qualidade para Educação Superior a
Distância”. Brasília, DF: MEC, 2007. http://
portal.mec.gov.br/seed/arquivos/pdf/legislacao/refead1.pdf.
[35] Portaria
Normativa, op. cit.
[36] Decreto
Federal no. 6.303, de 12 de dezembro de 2007. Diário Oficial da União, 12 dez.
2007. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03Z_
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[37] MEC,
op. cit.
[38] Ibid.
[39] Mill,
Daniel et al. Gestão da Educação a Distância (EAD): Noções Sobre Planejamento,
Organização, Direção e Controle da EAD. 2010. Vertentes, n. 35 (janeiro 2010).
https://ufsj.edu.br/portal2-repositorio/File/vertentes/Vertentes_35/daniel_mill_e_outros.pdf.
[40] Lei
Federal no. 13.005, de 25 de junho de 2014.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm.
[41] Ibid.
[42] Alfredo
Macedo Gomes & Karine Moraes Numes de. “Educação Superior no Brasil
Contemporâneo: Transição para um Sistema de Massa”. Educ. Soc., Campinas, v.
33, no. 118 (janeiro./março 2012), 175.
[43] Arruda, Eucidio Pimenta
& Aruda, Durcelina Ereni Pimenta.
“Educação a Distância no Brasil:
Políticas Públicas e Democratização do Acesso ao Ensino Superior”. Educação em Revista Belo
Horizonte v.
31, no. 3, 332(Julho/Setembro 2015): 321-338. http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0102-46982015000300321&lng=pt&tlng=pt,
332.
[44] Arruda
& Aruda . “Educação a Distância”, 333.
[45] Resolução
CNE/CES no. 1, de 11 de março de 2016. Brasília/DF: MEC, 2016.
http://download.inep.gov.br/educacao_superior/ avaliacao_institucional/ead/legislacao_normas/resolucao_n_1_11032016.pdf.
[46] Lei
Federal no. 10.861, 2004.
[47] Decreto
Federal no. 9.057, de 25 de maio de 2017.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Decreto/D9057.htm.
[48] Ibid.
[49] Ibid.
[50] Portaria
Normativa MEC no. 11, de 20 de junho de 2017. Diário Oficial da União, n. 117,
seção 1, p.
[51] Ibid.
[52] Ibid.
[53] Portaria
Normativa MEC no. 11, 2017.
[54] Jacobs,
Edgar. “O credenciamento ‘por decreto’ para EAD”. Portal Jacobs - Advogados
Associados, 2017. http://www.jacobsadvogados.
com.br/single-post/2017/06/13/O-credenciamento-por-decreto-para-EAD, 1
[55] Santos,
João Vianney Valle dos. MEC Muda Regras da Educação a Distância e Provoca Queda
nas Mensalidades. Foz do Iguaçu/ PR: Hoper Educação, 2017.
http://www.abed.org.br/arquivos/MEC_facilita_expansao_EaD_e_provoca_mudancas_no_mercado_
VIANNEY.pdf, 1
[56] Lei
Federal no. 13.005, 2014.
[57] Portaria
Normativa no. 12, de 5 de setembro de 2008.
https://www.ufmg.br/dai/textos/Portaria%20normativa%2012%20de%20
8%20%20de%20set%202008%20IGC.pdf..
[58] Ibid.
[59] Portaria
Normativa no. 40, 2007.
[60] Covac,
José Roberto. Breve análise da Portaria n° 11 de 2017, que regulamenta o
Decreto n° 9.057. http://www.afeesmig.org.br/o-dr-
jose-roberto-covac-comenta-a-portaria-no-11-do-mec-que-regulamenta-a-oferta-de-cursos-ead/,
1
[61] Silva,
Orlando. “Projeto de Decreto Legislativo no. de 2017”.
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_
mostrarintegra?codteor=1587568&filename=PDC+733/2017.
[62] Ibíd.
[63] Glades
Tereza Felix. “Efeitos da Burocracia na Avaliação da Educação Superior”.
Revista Holos, Ano 29, Vol. 6, 2013. http://www2.
ifrn.edu.br/ojs/index.php/HOLOS/article/view/1730, 144.
[64] Portaria
Normativa MEC no. 11, 2017.
6
Ailton Bueno Scorsoline. Controle da Qualidade da Educação Superior Brasileira:
Modelos em Transição. Laplage em Revista Sorocaba, SP, vol.1, no.1 (janeiro /
abril, 2015)73-83. http://www.laplageemrevista.ufscar.br/index.php/lpg/article/view/8,
75.
[66] Inep
- Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
“Sinopse Estatística da educação superior 2017”. Brasília/DF: Inep, 2018.
http://portal.inep.gov.br/web/guest/sinopses-estatisticas-da-educacao-superior,
1.
[67] Ibid.
[68] Abed
- Associação Brasileira de Educação a Distância. “Censo ead.br: analytic report
of distance learning in Brazil 2017”. http://abed.
org.br/arquivos/CENSO_EAD_BR_2018_impresso.pdf, 11.
[69] Ibid,
18.
[70] Longo,
Carlos. “É possível oferecer EAD de qualidade em um ambiente extremamente
competitivo por preço?” In Abed, Associação Brasileira de Educação a
Distância”. Censo ead.br: analytic report of distance learning in Brazil 2017.
http://abed.org.br/arquivos/ CENSO_EAD_BR_2018_impresso.pdf, p.17.
[71] Inep
- Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.
“Sinopse Estatística da educação superior 2016”. Brasília/DF: Inep, 2016.
http://portal.inep.gov.br/web/guest/sinopses-estatisticas-da-educacao-superior,
1.
[72] Abed,
2018, 29.
[73] Fagundes,
Gustavo. Educação superior comentada: a (im)possibilidade de credenciamento
provisório de polos de apoio presencial pela Seres/MEC. Brasília: Portal ABMES,
2017.
http://www.abmes.tv.br/colunas/detalhe/1700/educacao-superior-comentada-a-im- possibilidade-de-credenciamento-provisorio-de-polos-de-apoio-presencial-pela-seres-mec.
[74] IBGE
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -
https://sidra.ibge.gov.br/tabela/5918#/n1/all/n3/all/v/606/p/last%201/
c58/100052/l/v,p+c58,t/resultado.
[75] Morosini,
Marilia Costa et al. A qualidade da educação superior e o complexo exercício de
propor indicadores. Revista Brasileira da Educação. Rio de Janeiro, v. 21, no.
64, (janeiro/março 2016), 15.
[76] IBGE,
2018.
[77] ABMES
Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior e EDUCA INSIGHTS. Um
ano do decreto da EaD - o impacto da educação a distância na expansão do ensino
superior brasileiro. Disponível em:
http://abmes.org.br/abmes-pesquisas/detalhe/16/
um-ano-do-decreto-ead-o-impacto-da-educacao-a-distancia-na-expansao-do-ensino-superior-brasileiro,
17.
[78] Lei
Federal no. 10.861, 2004.