Artículo de investigación

Apuntes del CENES

ISSN 0120 - 3053

E-ISSN 2256-5779

Volumen 38 - N° 67

enero - junio 2019

 

La corrupción extractiva en Colombia en el periodo 2000-2011

 

The Extractive Corruption in Colombia from 2000 to 2011

 

A corrupção extrativa na Colômbia no período 2000-2011

 

Diego Armando Castro Amado

Magíster en Economía Aplicada Universidad de los Andes. Profesor Cátedra Facultad de Economía Universidad de los Andes. Bogotá Colombia.  da.castrom1@uniandes.edu.co  https://orcid.org/0000-0002-1657-934X

 

Yeison Andrey Loaiza

Magíster en Economía Aplicada Universidad de los Andes.  Economista e historiador  Universidad de los Andes. Bogotá, Colombia. ya.loaiza37@uniandes.edu.co https://orcid.org/0000-0003-1393-5529

 

 

Fecha de recepción: 18 de agosto de 2018

Fecha de aceptación: 20 de noviembre de 2018

 

Cómo citar este artículo/ To reference this article / Comment citer cet article / Para citar este artigo:

Amado, D. A. & Loaiza, Y. (2019). La corrupción extractiva en Colombia en el periodo 2000-2011. Apuntes del Cenes, 38(67). https://doi.org/10.19053/01203053.v38.n67.2019.8210

 

_______________________________________________________________

Resumen

¿Qué impacto tienen los ingresos provenientes de la extracción de recursos naturales sobre el número de investigaciones disciplinarias relacionadas con casos de corrupción en Colombia? Con la construcción de un panel balanceado para 1091 municipios en el periodo 2000-2011 y usando la metodología de diferencias en diferencias (Dif-Dif) se encontraron efectos opuestos y significativos en los municipios productores de los principales recursos naturales extraídos en Colombia: petróleo y carbón. Por un lado, un aumento de un 1 % en los precios internacionales del petróleo, incrementó en un 11% el número de casos promedio relacionados con corrupción investigados por la Procuraduría General de la Nación (PGN); por otro lado, un aumento de un 1 % en los precios internacionales del carbón redujo en un 1,5 % el número de casos investigados por la misma entidad.  

 

Palabras clave: corrupción, extracción de recursos naturales, diferencias en diferencias.

Clasificación JEL: E31, E32, E50, E60, E65.

 

Abstract

What is the impact of the incomes from natural resources extraction in the investigation related with corruption in Colombia? We constructed a balanced panel for 1091 municipalities with information from 2000 to 2011, and through a Dif-Dif methodology we found opposite and significant effects in the municipalities that produced the main natural resources extracted in Colombia: oil and coal. On the one hand, a raise of 1% in the international price of oil increased in 11% the average number of investigation related with corruption. On the other hand, a raise in 1% on the international price of coal reduced in 1.5% the average number of cases related with corruption investigated by PGN.

 

Keywords: corruption, income, natural resources, differences in differences.

 

Resumo

¿Qual é o impacto da renda proveniente do recurso natural na investigação relacionada à corrupção na Colômbia? Construímos um painel balanceado para 1.091 municípios com informações de 2000 a 2011, e através de uma metodologia Dif-Dif encontramos efeitos opostos e significativos nos municípios que produziram os principais recursos extraídos na Colômbia: Petróleo e Carvão. Por um lado, um aumento de 1% no preço internacional do petróleo aumenta em 11% o número médio de investigações relacionadas à corrupção. Por outro lado, um aumento de 1% no preço internacional do carvão reduziu em 1,5% o número médio de investigações relacionadas à corrupção para a PGN. (JEL)

 

Palavras-chave: corrupção, renda, recursos naturais, diferenças nas diferenças.

 

INTRODUCCIÓN

 

Con la expedición de la Ley 141 de 1994 y la creación del Fondo Nacional de Regalías, el Gobierno nacional concentró gran parte del dinero proveniente del derecho a la explotación del subsuelo en los entes territoriales productores de los recursos naturales. Datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) sugieren que en el periodo 1995-2010 se recaudaron más de USD 2000 millones y ocho departamentos, que concentraban el 17 % de la población, recibieron el 80 % de las regalías directas giradas por dicho concepto (DNP, 2014, p. 5).

 

Asimismo, la Ley 141 de 1994 decretó que la inversión de estos recursos estaría destinada a alcanzar las coberturas mínimas establecidas en el ámbito nacional en los sectores de educación, salud, agua potable y alcantarillado; sin embargo, Carrasquilla y Benavides en el 2000 realizaron un estudio económico para Fedesarrollo y encontraron que después de la aplicación de esta Ley en los municipios productores, las regalías no tuvieron un efecto importante sobre las coberturas de los sectores priorizados, incluso se evidenció que el gasto municipal en los sectores de salud y educación perdió relevancia frente a la inversión en otras actividades no prioritarias como construcción de vías y pagos de servicio a la deuda (Carrasquilla & Benavides, 2000, p. 2).

 

Este documento evalúa cómo un cambio de los ingresos provenientes de diferentes actividades extractivas afectó el número de casos de corrupción investigados por la Procuraduría General de la Nación (PGN) durante el periodo 2000-2011. Puntualmente, hace una aproximación causal del efecto que tuvo la variación de los precios internacionales de los principales recursos no renovales extraídos en Colombia: petróleo y carbón, sobre el número de casos de irregularidades administrativas, contractuales, presupuestales y con connotación delictiva investigados por la PGN.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo de este documento consiste en evaluar cuál es el efecto del aumento de los ingresos provenientes de las diferentes actividades extractivas de recursos naturales en el número de casos de corrupción de los entes territoriales. Para atender tal fin, el artículo se encuentra dividido en cinco secciones: en la primera se analizan resultados previos de la literatura económica y se aborda el marco normativo del estudio, en la segunda se presenta la descripción metodológica y los datos usados para este estudio, en la tercera se exponen los modelos usados para dar respuesta a la pregunta de investigación, en la cuarta se muestran los resultados junto con las pruebas de robustez, y en la quinta se plantean las conclusiones.

 

TEORÍA Y LITERATURA

La literatura sobre los efectos de la abundancia de recursos naturales sugiere la existencia de una “maldición” (Perry & Oliveria, 2010 p.3). Esta “maldición”, concebida como el aumento excepcional de recursos sin las instituciones necesarias para controlarlos, implica problemas para el desarrollo regional como la desindustrialización de otros sectores y el aumento desmedido del gasto público relacionado con la inversión en proyectos ineficientes (Lederman & Maloney, 2007 p.10). En el mismo sentido, Plazas (2015) resalta que en Colombia el flujo de capitales extranjeros invertidos en los sectores de minería y petróleo carece de la trazabilidad y la desagregación necesarias para comprobar su efectividad en el desarrollo municipal (Plazas, 2015, p.77).  Asimismo, otra parte de la literatura relaciona los booms en los precios de los commodities en sociedades fragmentadas con un aumento de la desigualdad en la cual solo se benefician los grupos de interés más poderosos (Tornell & Lane, 1999, p.1).

 

Sin embargo, no todo el trabajo económico realizado sobre los capitales provenientes de la extracción de recursos naturales no renovables indica un curso de acción definido sobre la inversión de dichos dineros. Collier y Goderis (2007) encuentran que la maldición se convierte en bendición si los países cuentan con instituciones que permitan una buena gobernabilidad. Adicional a estos resultados (Carrasquilla & Benavides, 2000, p.1) encuentran que en el ámbito sectorial la extracción de cada tipo de recurso no renovable demanda diferentes tipos de encadenamientos industriales y participación de mano de obra, la cual mantiene una relación positiva con la buena gobernanza y control sobre las inversiones públicas en los entes territoriales.

 

Según Martínez (2014), la fuente de los ingresos afecta de manera diferente el gasto en bienes públicos.  Así, en el trabajo realizado para Colombia, Martínez (2014) encuentra que los ingresos municipales percibidos a través del recaudo del impuesto predial —ganados— disminuyen significativamente la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años y mejoran las coberturas en educación y salud. En el mismo documento, el autor expone que cuando aquellos ingresos provienen de las regalías —no ganados— no hay una mejora significativa en ningún índice de bienestar municipal (Martínez, 2014, p. 32). De igual modo, Paler (2013) estima en su trabajo para Indonesia que cuando los ingresos de un municipio no están saliendo de los bolsillos de los votantes —impuestos—, ellos pueden estar desinformados o desinteresados acerca de su inversión​, lo que contribuye a una baja rendición de cuentas y una mala gobernanza. Si bien esta teoría llevaría a concluir que cuando ingresan recursos exógenos a un municipio, los votantes son los principales responsables de la mala gobernanza, pero es importante resaltar que las decisiones iniciales sobre la inversión de estos capitales dependen en última instancia de los funcionarios públicos.

 

Con lo anterior, se plantea la hipótesis, según la cual: a una mayor cantidad ofertada de recursos provenientes de fuentes no ganadas en un municipio, aumenta el número de investigaciones disciplinarias relacionadas con corrupción en funcionarios públicos. En ese sentido, el presente documento analiza si existe una relación causal positiva entre un incremento en los precios de los commodities y los casos de corrupción investigados en los municipios productores de petróleo y carbón.

 

En principio se podría pensar que la variable regalías captura de manera directa la relación que se pretende estudiar; no obstante, en esta investigación no se va a usar como variable independiente, debido a que, en el nivel municipal, su valor puede tener cierto grado de contaminación originado en las condiciones de asignación y redistribución a los departamentos y municipios contempladas en la Ley 141 de 1994. Así, y bajo la ley expuesta, un departamento o municipio puede recibir ingresos por regalías y puede aumentar sus investigaciones disciplinarias aun cuando este no tenga extracción de ningún recurso natural, con lo que la causalidad directa de los casos de corrupción frente a la extracción minera puede verse afectada si se utilizan directamente estas transferencias.

     

Por tal motivo, y puesto que el objetivo principal de esta investigación es analizar la relación entre los recursos provenientes de la extracción de un mineral y el número de investigaciones disciplinarias a nivel municipal,  en vez de regalías, en el presente trabajo se utilizaron los precios internacionales de los commodities petróleo y carbón como variables exógenas, dado que se asume que su variación no depende de condiciones intrínsecas del país, sino que está dada por el mercado internacional.    

 

MARCO NORMATIVO

 

A fin de responder la preguntad de investigación y contribuyendo con el evento fortuito del aumento de los precios de los commodities en el periodo 2000-2011, en este documento se analiza el régimen de regalías previo a la reforma del 2011, en el cual los recursos provenientes de estos tributos se distribuían entre los productores (80 %) y el Fondo Nacional de Regalías –FNR- (20 %). Se aclara que después del 2011, el Congreso de la República modificó el Fondo Nacional de Regalías y aprobó el Acto Legislativo 05 que creó el Sistema General de Regalías, el cual redistribuye el 100 % de los ingresos producto de las regalías a todos los municipios de Colombia, y les quita participación a los productores del recurso explotado. La modificación constitucional estuvo fundamentada en cuatro principios: 1) equidad social y regional; 2) ahorro para el futuro; 3) competitividad regional y 4) buen gobierno.

 

De acuerdo con el informe del 2011 del Departamento Nacional de Planeación (DNP) “Reforma al régimen de regalías: equidad, ahorro, competitividad y buen gobierno”, algunas de las diferencias entre el nuevo régimen y el antiguo son:

 

Tabla 1. Diferencias de funcionamiento de las regalías en Colombia

Antiguo régimen

Sistema General de Regalías

Los recursos de regalías se distribuían entre los productores (80 %) y el Fondo Nacional de Regalías –FNR- (20 %)

Los recursos serán distribuidos a todo el país, a través de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Desarrollo Regional y de Compensación Regional, de Ahorro y Estabilización y FONPET y se mantendrán asignaciones directas pero en menor proporción

Las asignaciones directas debían destinarse a alcanzar las metas de coberturas, para poder financiar los proyectos priorizados incluidos en sus planes de desarrollo

Todos los recursos del SGR financiarán proyectos de inversión aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD)

El control y vigilancia a los recursos de las regalías, se realizaba a través de la Interventoría Administrativa y Financiera que adelantaba la Dirección de Regalías del DNP

Se creó el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación, administrado por el DNP

Fuente: DNP (2011)

 

Vale la pena aclarar que, en la nueva reforma, los productores directos mantendrán cierto porcentaje de asignación directa, así como la oportunidad de participar de las regalías distribuidas a través de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional (Departamento Nacional de Planeación, 2011), con lo cual puede darse el caso que las entidades productoras directas aumenten sus ingresos respecto a su situación previa a la reforma.

 

 

METODOLOGÍA Y DATOS

 

Para el presente trabajo se construyó un panel balanceado para 1091 municipios, con información de 2000 a 2011. Vale la pena mencionar que se omitieron los municipios para los cuales no se encontró información contable. En lo que respecta a la información financiera de los municipios, más específicamente, los ingresos por regalías, los ingresos tributarios y los gastos totales, se utilizaron los datos de las operaciones efectivas de caja 2000-2011 provistos por el DNP. Los ingresos por regalías se utilizaron para realizar un análisis de mediación, el cual captura la presencia de canales directos o indirectos de trasmisión entre la variable dependiente y los índices construidos con base en la potencialidad minera o de hidrocarburos y el precio internacional del respectivo commodity. Los gastos totales y los ingresos tributarios se incluyeron en su forma logarítmica como controles a nivel municipal del número de casos de “corrupción” investigados por la PGN. Lo anterior, como premisa de hipótesis teóricas, las cuales señalan que los municipios en donde la mayoría de los ingresos provienen de los impuestos, tienden a tener menores problemas de apropiación de recursos públicos.

 

Ahora bien, para poder construir los índices anteriormente mencionados, que capturaran la influencia de las regalías, se utilizaron dos series: una de producción de petróleo —variable continua de 0 a 0.6, que mide el promedio de barriles producidos por día en 1988 por municipio— y otra de reservas de carbón —variable dicótoma que indica 1 si el municipio tenía reservas de carbón en 1978 y 0 lo contrario—. Estas series fueron tomadas de la base de datos de Dube y Vargas (2014). La cantidad de municipios por departamento con y sin producción o reservas de carbón se pueden observar en el Anexo 1 del presente documento. Así mismo, los precios de petróleo West Texas Intermediate (WTI) y hullas térmicas (carbón) se obtuvieron de la información en línea provista por Reuters y Sistema de Información Minero Colombiano (SIMCO).

 

Con el fin de incluir una variable que capturara el tamaño del municipio se utilizó la proyección de la población por municipio publicada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

 

Para la base de datos de los casos de investigación que adelanta la Procuraduría General de la Nación (PGN) se usaron aquellos que se encuentran registrados en el Sistema de Información Misional (SIM). Cabe mencionar que la PGN tiene como obligación velar por el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución y la Ley a servidores públicos, y lo hace a través de sus tres funciones misionales principales: preventiva, de intervención y disciplinaria. Las variables más relevantes de la precitada base de datos son las siguientes:

 

Tabla 2. Variables base de datos SIM-PGN

Variables

Descripción

Dependencia

Entidad que instauró la demanda

Número solicitud

Es el identificador de la denuncia

Número de caso

Es el identificador de la investigación

Fecha de hechos

Es la fecha de ocurrencia de los hechos

Descripción de hechos

Breve descripción de los hechos denunciados

Fecha de ingreso sistema de gestión 

Fecha de ingreso sistema de gestión 

Estado actual

Corresponde al estado de la investigación

Entidad implicada

Entidad que se encuentra implicada en la investigación

Cargo implicado

Cargo que ocupa la persona que está siendo investigada

Departamento

Departamento en el que ocurrieron los hechos

Municipio

Municipio en el que ocurrieron los hechos

Materia

Es la clasificación de las investigaciones

Fuente: Procuraduría General de la Nación (2015)

Teniendo en cuenta lo anterior, y en el entendido de que lo que pretende este trabajo es capturar las irregularidades que tengan como origen el intento de aprobación de dineros públicos, se contabilizaron las denuncias clasificadas como irregularidades administrativas, irregularidades con connotación delictiva, irregularidades contractuales e irregularidades presupuestales, cuyos hechos ocurrieron en las fechas del primero de enero de 2000 al 31  de diciembre de 2011. Cabe mencionar que el conteo tuvo en cuenta los 20 estados posibles de las investigaciones, por lo que se contabiliza como caso de investigación por  “corrupción” desde un “estudio preliminar” de la investigación hasta el “fallo sancionatorio” del mismo[1].

 

Con lo anteriormente expuesto, la estrategia metodológica de este documento sigue el tratamiento de diferencias en diferencias para evaluar cómo un cambio en los precios internacionales de los commodities afecta diferencialmente el número de casos de investigación de la PGN en los municipios productores, frente a los municipios no productores.

 

De esta forma, debido a una restricción de información para acceso al detalle de cada uno de los fallos investigativos, el supuesto base de este documento es que el número de casos investigados en la PGN se relaciona directamente con actos de corrupción cometidos en el periodo de estudio. Desde el punto de vista argumental, este es un asunto complejo y limita el alcance de esta investigación, por dos razones: i) en derecho, la presunción de inocencia debe ser universal, es decir, el que exista una investigación no implica culpabilidad del investigado; y ii) argumentar sobre casos no fallados implica argumentar sobre suposiciones que, aunque plausibles, pueden llegar a fallarse en contra de la idea argumentativa.

 

Dicho esto, cabe aclarar que la corrupción es clandestina y aún con el fallo de la justica, su medición no se podría cuantificar con precisión. La literatura empírica económica sugiere dos proxies posibles: i) datos sobre las percepciones de corrupción y ii) datos de aplicación de la ley (Schulze, Suharnanoko & Zakharov, 2016). Para este caso utilizaremos un proxy de la segunda opción o su primera etapa —acusación—, empleando la base de datos de investigaciones disciplinarias reportadas por PGN.

 

En el trabajo se utiliza el supuesto de tendencias paralelas, el cual supone que el cambio de precios solo afectará la tendencia de los casos de corrupción en los municipios productores o con reservas del recurso natural —tratados—, asumiendo que aquellos municipios no productores —controles— no tendrán un cambio tendencial en sus investigaciones. Se utilizo el software Stata® para realizar las estimaciones por el método de mínimos cuadrados ordinarios, cuyas pruebas estadísticas de significancia se hicieron al 1 %, 5 % y 10 %.

 

MODELO

 

Para la identificación de los municipios tratados y controles se buscó un indicador que no variara en el tiempo y que no estuviera relacionado con las oscilaciones del precio, por tal motivo se utilizaron los indicadores de potencial extractivo de los recursos construidos por los autores Vargas y Dube (2014) en el trabajo Commodity Price Shocks and Civil Conflict: Evidence from Colombia. Para el caso del petróleo, el indicador propuesto por estos autores refleja el promedio de barriles producidos por día en cada municipio en el año 1988; para el carbón, el indicador es dicótomo y toma el valor de 1 si el municipio tenía en 1978 reservas de carbón y 0 en caso contrario.

 

De esta forma, el tercer supuesto utilizado en este experimento natural[2] es que el hallazgo de petróleo y carbón antes de 1988 no está correlacionado con el número de casos investigados por corrupción en la PGN para el período de estudio. En la Tabla 6 (Anexo 2) se puede observar que para el caso del petróleo y el carbón la asignación fortuita de la producción del recurso natural no generó una aleatorización perfecta de los grupos —tratamiento y control—, ya que se hallaron diferencias sistemáticas entre los municipios con y sin producción.

 

La principal diferencia sistemática radica en que para el caso del petróleo los casos de corrupción son estadísticamente distintos entre los municipios con producción y sin producción, cuando el nivel de significancia es del 10 %, mientras que para el carbón la diferencia es estadísticamente significativa al 5 %. Por lo tanto, dado que la metodología de diferencias en diferencias (dif-dif) permite controlar las diferencias existentes, se la eligió por su ventaja analítica para este estudio.

 

Con la identificación de los grupos de tratamiento y control para cada tipo de recurso, se construyó la variable de interacción del modelo de diferencias en diferencias, que relaciona los municipios tratados con la variación de tiempo y cuya interpretación puede ser vista como medida del auge de los commodities a nivel municipal (Santos, 2017). Cabe mencionar que en el modelo evaluado la variación en el tiempo proviene de los movimientos en los precios corrientes anuales de los commodities en el periodo 2000-2011. En consecuencia, la ecuación (1) presenta la relación causal con el petróleo, la cual mide el efecto municipal de un auge extractivo del hidrocarburo sobre el número de investigaciones disciplinarias de la PGN:

 

Y_it= β_1 (ProdPetroleo88_i  ×LnPrecio_Oil_t )+ β_2  X_it+β_3 (FE_i )+ β_4 (FE_t )+ ε_it         (1)

 

 

Donde 𝑌_𝑖𝑡 es el número de denuncias entabladas en la PGN del municipio i, en el año t; 𝑃𝑟𝑜𝑑𝑃𝑒𝑡𝑟𝑜𝑙𝑒𝑜88 es la producción de petróleo diario en cien mil barriles en el municipio i en 1988. La variable 𝐿𝑛𝑃𝑟𝑒𝑐𝑖𝑜_𝑂𝑖𝑙_ t muestra el logaritmo natural de precio internacional de petróleo barril WTI para el año t; 𝑿_𝒊𝒕 es un vector que incluye como controles el logaritmo natural de la población del municipio i en el año t, el logaritmo ingresos tributarios del municipio i en el año t y el logaritmo gasto total del municipio i en el año t. Las variables 𝐹𝐸_ i controlan por efectos fijos de municipio i y 𝐹𝐸_𝑡 controla por efectos fijos del año t. Finalmente  mide el error de la estimación. Vale la pena recordar que la ecuación (1) también fue evaluada para el carbón con la interacción de sus índices de reserva y su precio internacional.

 

Ahora bien, para el caso del carbón se presenta una particularidad y es que entre el 2009-2010 Colombia fue un exportador relevante en el mercado internacional —cuarto puesto nivel mundial—, por lo que sus cantidades exportadas pudieron afectar en cierta medida los precios internacionales del mineral (Sistema de Información Minero Colombiano [SIMCO] & UPME, 2012). De acuerdo con lo anterior, es posible que en el periodo analizado se presentara un efecto de causalidad inversa, en el cual un aumento en los casos de corrupción disminuyó la producción de carbón y, en consecuencia, se aumentaron los precios internacionales.

 

Para corregir posibles problemas de endogeneidad presentados en el interior del índice de los municipios productores de carbón, se utilizó la metodología de variables instrumentales (VI). Para capturar las variaciones en el precio internacional lideradas por países diferentes a Colombia se instrumentó la interacción entre el índice de reservas de carbón y el logaritmo natural de los precios del carbón con la interacción del índice de las reservas de carbón y la producción de los tres mayores exportadores de carbón en el mundo: China, Australia e India. Por lo tanto, luego de comprobar la relevancia del instrumento mediante la metodología de regresión simple y su significancia global -F>10-, y asumiendo que el instrumento no está correlacionado con el error, la metodología VI controló que los movimientos del precio capturados en la interacción fueran exógenos a la producción de Colombia. Las ecuaciones (2) y (3) muestran la estimación empírica usando la metodología de VI en dos etapas:

 

(( Reservacarbon78_i  ×LnPrecio_Coal_t )+ ) ̂= β_1 (Reservacarbon78_i  ×(ProdChina+ProdAust+ProdIndia))+β_2  X_it+β_3 (FE_i )+ β_4 (FE_t )+ ε_it    (2)

 

 

 

Donde (Reservacarbon78_i×(ProdChina+ProdAust+ProdIndia)) es la interacción entre el índice de reservas de carbón en 1978 y la suma de producción de carbón en China, Australia e India en toneladas para el año t. El resto de variables están descritas en la ecuación (1).

 

Y_it= β_1 (( Reservacarbon78_i  ×LnPrecio_Coal_t )+ ) ̂β_2  X_it+β_3 (FE_i )+ β_4 (FE_t )+ ε_it                                                                                                                              (3)

 

Donde 𝑌_𝑖𝑡 es el número de denuncias entabladas en la PGN del municipio i, en el año t, y (( Reservacarbon78_i  ×LnPrecio_Coal_t ) ) ̂es la variable instrumentalizada de la interacción en el índice y el logaritmo de precios del carbón. El resto de variables están descritas en la ecuación (1).

 

Finalmente, para la búsqueda de posibles canales directos e indirectos de trasmisión se realizó un análisis de mediación bajo la metodología sugerida por Judd y Kenny (1981), con los ingresos municipales provenientes de regalías[3]. Como se mencionó anteriormente, la variación de las regalías dificulta la distinción entre los grupos tratados y control; no obstante, para los entes territoriales productores las regalías son la mayor fuente de ingresos públicos directos percibidos por la extracción del recurso no renovable y, debido a que la PGN solo investiga casos en los que están involucrados funcionarios públicos, el desconocimiento de esta variable como canal potencial podría limitar las conclusiones de este trabajo.

En consecuencia, y siguiendo la metodología de Judd y Kenny (1981), la ecuación (5) plantea que en los municipios productores la diferencia de los coeficientes en las ecuaciones (1) y (4) de la variable (ProdPetroleo88_i  ×LnPrecio_Oil_t ), con efecto directo sobre Y_it, representa el cambio en el número de casos de corrupción por cada unidad de cambio en la interacción entre el índice de producción y el precio internacional del commodity que es mediada o tiene un efecto indirecto a través del cambio de regalías recibidas anualmente por cada municipio:

 

Y_it= θ_1 (ProdPetroleo88_i  ×LnPrecio_Oil_t )+β_2 Lnregalias _it + β_3  X_it+β_4 (FE_i )+ β_5 (FE_t )+ ε_it  (4)

 

Y_it= α_1 (ProdPetroleo88_i  ×LnPrecio_Oil_t )++ β_3  X_it+β_4 (FE_i )+ β_5 (FE_t )+ ε_it (1) Efecto Indirecto Regalias= α_1-θ_1 (5)

 

Donde (Lnreglaias ) muestra el logaritmo natural de los ingresos por regalías del municipio i en el año t. El resto de las variables están descritas en la ecuación (1).

 

RESULTADOS

Los resultados encontrados muestran diferencias en el número de casos de corrupción analizados entre los municipios productores y no productores de recursos extractivos. Por un lado, las cifras arrojadas para los municipios productores de hidrocarburos indican que frente a un municipio que no producía petróleo en 1988, un aumento de precio de 1 % incrementa en 0,89 el número de casos de investigación de la PGN, es decir, un incremento del 11 % respecto a su media (2000-2011). Estos resultados comprueban la hipótesis del trabajo que indica que un aumento de los ingresos no ganados genera incentivos para el aumento del número de casos relacionados con corrupción denunciados en la PGN.

 

Un ejemplo de esta diferencia encontrada en el periodo analizado, plantea que en los 38 municipios que reportaron tener producción de petrolero en 1988, cada aumento de un punto porcentual del precio del hidrocarburo incrementó en un caso el número de investigaciones promedio, cuyo valor se encontraba en 9.2 casos por municipio. Asimismo, plantea que para Yopal, Arauca y Barrancabermeja, los tres municipios productores de petróleo en 1988 con el mayor número de investigaciones de la PGN en el periodo 2000-2011, por cada aumento porcentual del precio se incrementaron en 8, 6 y 4  los casos investigados  respectivamente,  dado que el promedio de sus investigaciones era de 70, 50 y 40 casos,  en el mismo orden de mención.

 

Como se puede observar en la columna 5 de la Tabla 3, los resultados son significativos al 1 %, controlando por efectos fijos de año y municipio. Vale la pena mencionar que de la columna 3 a la 5 se observa que a medida que se van incluyendo controles —logaritmo de población, gasto total e ingresos tributarios—, la significancia no se ve alterada y el coeficiente mantiene su dirección y magnitud similar, validando la robustez del resultado.

 

Tabla 3. Resultados petróleo

Variables

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

ProdPetróleo88*log precio_oil

95.8
(27.9)***

 96.88
(24.79)***

87.11
 (28.60)***

89.24
(27.83)***

89.39
(28.50)***

constante

-440
(109.03)***

-0.63
 (0.78)

 -336.21
(91.14)***

-357.63
(97.39)***

-355.47
(97.18)***

Log población

37.5
(10.91)***

-

 35.20
(9.49)***

38.43
(10.25)***

35.50
 (10.52)***

Log Tributarios

0.73
(0.50)

-

-

 -1.84
(0.40)***

 -2.19
(0.41)***

Log Gasto

9.42
(1.18)***

-

-

-

 3.37
(1.22)***

Efectos fijos municipio

SI

SI

SI

SI

Efectos fijos año

NO

SI

SI

SI

SI

La variable dependiente es el número de casos de corrupción investigados por la Procuraduría. Los errores estándar están en paréntesis. Cada columna es una regresión diferente. *significancia al 1 %; **significancia al 5 % y ***significancia al 10 %.

 

Para el caso del carbón, los resultados arrojados para los municipios productores indican que, frente a un municipio sin reservas del mineral en 1978, un aumento de precio de 1 %, disminuye en 0,06 el número de casos de investigación de la PGN, es decir, una reducción de 1,5 % respecto a su media (2000-2011). Ahora bien, cuando se realiza la estimación mediante variables instrumentales mostrada en la columna 6 de la Tabla 4, se observa que el impacto de un aumento de 1 % en el precio internacional del carbón pasa de disminuir 0.06 el número de casos de corrupción a 0.05, la cual mantiene la significancia del 5 %.

 

Un ejemplo de esta magnitud se evidencia comparando el número de casos investigados de los tres municipios que reportaron tener reservas de carbón en el 78 y que tiene el mayor número de investigación por la PGN. Así, en Cali, Tunja y Barrancabermeja, ante un aumento del 1 % en el precio del carbón, el número de casos investigados se reduce en  2, 1 y 1 unidades,  pasando de un promedio anual  de 143,   90  y 41 casos investigados a  141, 89 y 40 casos  respectivamente.  

 

Así, a diferencia de la relación de los choques de los precios del petróleo y el número de casos de corrupción investigados, en el caso del carbón la relación es negativa. Dicha diferencia puede ser explicada argumentalmente, en parte, por dos variables diferenciales para cada sector: i) la representatividad que tienen los recursos provenientes de estas fuentes sobre los ingresos totales de los municipios y ii) el grado de encadenamiento productivo que demanda cada sector.

 

Tabla 4. Resultados carbón

Variables

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Reservacarbon78*log precio_carbón

0.2106
 (1.88)

 -5.505
(2.55)**

-6.13
(2.67)**

-6.075
 (2.67)**

-5.14
(1.15)***

Constante

-452.16
(108.23)***

-330.76
 (86.86)***

-353.13
(92.94)***

-351.13
(92.66)***

-352.41
(50.16)***

Log población

38.79
(10.79)***

35.24
(9.17)***

38.71
(9.95)***

35.83
(10.23)***

35.80
(5.32)***

Log Tributarios

0.8020
(0.5445)

-

-1.96
(0.43)***

-2.30
(0.43)***

-2.36
(.613)***

Log Gasto

9.42
(1.28)***

-

-

3.31
(1.22)***

3.32
(.9720)***

Efectos fijos municipio

SI

SI

SI

SI

SI

Efectos fijos año

NO

SI

SI

SI

SI

Instrumentales

NO

NO

NO

NO

SI

La variable dependiente es el número de casos de corrupción investigados por la Procuraduría. Los errores estándar están en paréntesis. Cada columna es una regresión diferente. *significancia al 1 %; **significancia al 5 % y ***significancia al 10 %.

 

De esta forma, la primera variable evaluada, que hace referencia a la participación de los ingresos provenientes por la extracción de recursos —regalías— sobre el total de sus ingresos, refuerza la hipótesis según la cual la fuente de estos influye sobre la gobernanza municipal (Martínez, 2016, p. 1). Durante el periodo 2000-2011, a nivel nacional, la participación promedio municipal de las regalías sobre los ingresos totales fue del 4,5 %. En el caso de los municipios petroleros, la participación de las regalías sobre los ingresos totales ascendió al 25,4 %, mientras que para los municipios productores de carbón el valor promedio reportado en el periodo fue de 4, 0 %. Por lo tanto, al realizar la diferencia de medias entre el valor encontrado por tipo de recurso y el valor promedio a nivel nacional, se evidencia como los signos encontrados por mineral e hidrocarburo conservan la misma dirección que la relación precio del commodity y el número de casos de corrupción en los municipios productores.    

 

La segunda variable que puede explicar los resultados asimétricos de corrupción para hidrocarburos y minería relaciona el encadenamiento productivo del sector por tipo de material extraído. Los resultados hallados en este documento son consistentes con el trabajo de Perry y Olivera (2010), en el cual los autores encuentran que, según el tipo de mineral o hidrocarburo extraído, se tiene un efecto diferencial sobre el desarrollo económico a nivel municipal. Villar en el 2013 expone que: “Los encadenamientos —hacia atrás— del sector minero son considerablemente mayores a los del sector de hidrocarburos” (Villar, 2013, p. 46).

 

En este sentido, en el trabajo desarrollado para Fedesarrollo, Villar (2013) calcula un índice de encadenamiento por tipo de recurso extraído, el cual relaciona directamente su magnitud con el grado de encadenamiento del sector. De esta forma, y sin corroborar una relación causal, las magnitudes encontradas para los encadenamientos de los sectores de petróleo y carbón, cuyos valores son 1.66 y 2.39 respectivamente, se relacionan inversamente con el número de casos de corrupción investigados a nivel municipal para el periodo analizado. En consecuencia, es posible en esta instancia sugerir una correlación inversa entre grado de encadenamiento productivo y número de casos de corrupción investigados por la PGN (Ritter 2013, p. 1).

 

Las pruebas del análisis de mediación muestran que en todos los municipios productores de recursos no renovables, cuando se controla por la variación porcentual de las regalías, el efecto indirecto sobre los casos de corrupción es marginal positivo y no significativo. Este resultado plantea la interpretación, según la cual a pesar de que se encuentra una relación directa entre corrupción y regalías, no hay una diferencia significativa en el número de casos de corrupción entre los municipios productores y no productores cuando se controla por la variable regalías, ya que todo el efecto es capturado por la variable de interacción entre el índice potencial extractivo y su respectivo precio.

 

Robustez

 

Con el fin de comprobar que la relación de las interacciones entre los índices de producción o reservas y los precios internacionales de los commodities sí es robusta y no causada por alguna correlación espuria, se creó una variable aleatoria y se multiplicó con los índices de producción o reserva de carbón y petróleo; surgió así una nueva variable independiente. Al correr la regresión con efectos fijos de municipio y año, y los mismos controles que se han venido aplicando a lo largo del presente trabajo, se encontró que el efecto capturado por el coeficiente que acompaña a la variable creada no es significativo (ver Tabla 5), por lo que se evidencia la robustez de los resultados descritos en las tablas 3 y 4.

 

Tabla 5. Prueba de robustez

Variables

(1)

(2)

(3)

Reservacarbon78*variablealeatoria

-

-.2528
(.7524)

-

mina78*variablealeatoria

-

-

 -.000079
(.000096)

ProdPetróleo88*variablealeatoria

 -28.44
(35.33)

-

-

Efectos fijos municipio

SI

SI

SI

Efectos fijos año

SI

SI

SI

La variable dependiente es el número de casos de corrupción investigados por la Procuraduría. Los errores estándar están en paréntesis. Cada columna es una regresión diferente. La variable aleatoria es una serie simulada con distribución normal. También se incluyeron los controles logaritmo natural de población, los ingresos tributarios y el gasto total, es decir, los mismos controles con los que se corrieron las regresiones de las tablas 2, 3 y 4. Cuando aparece: *significancia al 1 %; **significancia al 5 % y ***significancia al 10 %.

 

CONCLUSIONES

 

La pregunta principal del presente trabajo se centra en el efecto que tiene el choque en los precios internacionales de los commodities en los casos de corrupción investigados por la PGN. Parte de la literatura revisada encuentra que el aumento de los recursos provenientes de la explotación de los recursos no renovables —no ganados— tiene efectos negativos en las inversiones del gasto público, los cuales, para los propósitos de este análisis, podrían estar relacionados con la investigación de casos en PGN.

 

En las aproximaciones empíricas de la presente investigación se encontraron efectos diferentes y significativos para los dos principales recursos extraídos en Colombia: petróleo y carbón. Por un lado, un aumento en los precios internacionales del petróleo incrementó el número de casos investigados por la PGN; por otro lado, el aumento en los precios internacionales del carbón redujo el número de casos investigados por la PGN. Una posible explicación de esta divergencia se encuentra en la comparación de la magnitud de los ingresos provenientes de estas extracciones y el grado de encadenamientos productivos relacionados directamente con el control municipal del gasto.

 

Es importante señalar cómo los costos de corrupción pueden afectar severamente el crecimiento económico de una región. Mayores impuestos, presencia de mercados oligopólicos y pobreza extrema son solo algunos de los hallazgos de estos estudios económicos (Olken, 2012, p. 4). Desde el punto de vista de los autores, los costos económicos de la corrupción se reflejan en el valor incremental de las externalidades positivas dejadas de percibir por la sociedad, debido a la desviación de los recursos de sus principales destinos regulatorios: educación, salud, agua, entre otros. Vale la pena aclarar que todo intercambio de recursos ilegales, entre los agentes involucrados, es visto desde el punto de vista económico como transacciones que, aunque pueden implicar costos incrementales de transacción —investigaciones, juicios, etc.—, no reflejan el verdadero costo de la corrupción.

 

Por último, con base en los resultados encontrados, una posible recomendación de política pública sería intensificar los controles de las inversiones provenientes de la extracción de recursos en los municipios productores de petróleo; sin embargo, otra recomendación que surge de este documento sería disminuir la asignación de los recursos en los municipios productores de petróleo. Esta recomendación ya fue aplicada con la nueva reforma del 2011 y la centralización de las regalías, con lo cual, y como ejercicio adicional, sería conveniente evaluar la corrupción posreforma y validar la consistencia de los resultados utilizando precios constantes.

 

REFERENCIAS 

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Villar, L. (2013). El sector minero en Colombia: impactos macroeconómicos y encadenamientos sectoriales. Bogotá: Fedesarrollo.

 

 

Anexo 1

Tabla 6. Cantidad de municipios por departamento que son tratamiento y control

DEPARTAMENTOS

Con carbón

Sin carbón

Con petróleo

Sin petróleo

Amazonas

 

2

 

2

Antioquia

34

91

4

121

Arauca

 

7

3

4

Archipiélago de San Andrés, Providencia

 

1

 

1

Atlántico

 

23

 

23

Bogotá, D.C.

 

1

 

1

Bolívar

 

45

3

42

Boyacá

76

45

1

120

Caldas

11

16

 

27

Caquetá

 

16

 

16

Casanare

6

13

5

14

Cauca

18

23

1

40

Cesar

4

21

3

22

Chocó

3

27

 

30

Córdoba

7

21

 

28

Cundinamarca

88

28

 

116

Guainía

 

1

 

1

Guaviare

 

4

 

4

Huila

 

37

4

33

La Guajira

4

11

 

15

Magdalena

 

30

 

30

Meta

2

27

2

27

Nariño

 

64

1

63

Norte de Santander

14

23

1

36

Putumayo

 

13

3

10

Quindío

 

12

 

12

Risaralda

3

11

 

14

Santander

40

46

6

80

Sucre

 

26

 

26

Tolima

 

47

1

46

Valle del Cauca

9

33

 

42

Vaupés

 

3

 

3

Vichada

 

4

 

4

TOTAL

319

772

38

1053

 

 

Anexo 2

Tabla 7. Estadísticas descriptivas

Panel A Petróleo

Variables

(A) Con petróleo

(B) Sin petróleo

Diferencia B-A

Casos

8.34
(1.10)

5.77
(.297)

-2.56
(1.58)

Población

36609.1
 (1561.2)

39625.5
 (1964.9)

3016.5
(10347.8)

Total gasto

31003.3
(2198.1)

 26322.4
 (1962)

-4680.9
(10336.7)

Ingreso tributario

7266.2
(1042.7)

7853.3
(954.8)

 587.1
(5030.1)

Observaciones

2,295

14,070

Municipios

38

1,053

 

Panel B Carbón

Variables

(A) Con carbón

(B) Sin carbón

Diferencia B-A

Casos

3.96
(.2350)

6.65
(.397)

2.68
(.6369)

Población

29235.2
(1806.1)

43770.5
(2574.2)

14535.3
(4169.5)

Total gasto

18184.5
(1189.7)

29915.5
(2632.2)

11731
(4165.6)

Ingreso tributario

5336.3
(475.6)

 8864.5
 (1288.3)

3528.2
 (2027.4)

Observaciones

4,785

11,580

Municipios

319

772

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

           

 



[1] Los estados de la investigación  reportados por PGN son: caso cerrado, caso decidido en espera de cierre,  en proceso de radicación, en proceso de resumen del caso, estudio preliminar, evaluación de indagación preliminar, evaluación de investigación disciplinaria, evaluación de segunda instancia, evaluar asunto de intervención, fallo sancionatorio, indagación preliminar, investigación disciplinaria, notificación, para proferir fallo de la primera instancia, pruebas de descargos, revisar agenda, segunda instancia y tomar medidas preventivas de trámite.   

[2] En Shadish, Cook y Campbell (2002), un experimento natural se define como el resultado de un acontecimiento natural, que no puede ser manipulado.

[3] Es importante aclarar que este análisis de mediación no está soportando la hipótesis principal del documento, sino que se hace con el fin de encontrar si las regalías pueden servir como un canal de trasmisión del aumento en el número de investigaciones por corrupción  en los municipios petroleros.